第二章 土地管理
中共十一届三中全会后,以家庭联产承包责任制为主要形式的农村经济体制改革,在驻马店全区范围内农村迅速推广,为驻马店地区的社会、经济迅速发展提供新的动力,也使农村土地使用制度改革和土地管理走出新路子。广大农民获得长期而有保障的土地承包经营权,极大调动从事农业生产的积极性,农村经济迅速发展,农民的生活水平迅速提高,全区农村呈现新景象。随着联产承包责任制的不断深入发展和完善,全区农村出现土地规模经营、土地有偿承包、有偿转让、土地流转等多样化经营模式,还出现“土地合作社”等新的流转形式。进入21世纪后,随着国家及各级政府对“三农”政策的调整和对农业投入的增加,基本农田保护、土地开发复垦、土地开发整理、耕地占补平衡等一大批耕地保护项目的实施,都为新的形势下农村土地管理和开发利用开辟广阔的前景。
1978年底,地区成立建设委员会,管理国家建设用地的审查报批,地区农业局设立土地管理科,管理农村宅基地。1982年,地区基本建设委员会成立城市规划组,进驻各县市现场组织编制《城市总体规划》。1982年11月和1984年11月,河南省城市规划技术鉴定委员会在驻马店两次召开规划技术鉴定会,分别对驻马店地区9县1市的总体规划进行技术评审、鉴定。1985年4月、7月,省政府分别下文批准区内各县市的《城市总体规划》,驻马店市和9县县城建设和土地管理有了法律依据。
1986年初,中共中央、国务院出台《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》;6月25日,全国人大常委会通过《中华人民共和国土地管理法》(以下简称为“《土地管理法》”)。随着《土地管理法》的颁布实施,全区土地管理工作机构逐步建立健全,土地管理工作逐步实现法制化。1987年3月,驻马店地区相继成立地、县(市)、乡(镇)土地管理机构统管全区城乡土地和地政地籍工作。全区各级土地管理部门开展非农业用地清查,狠刹乱占滥用土地的歪风;开展土地利用现状调查,逐步摸清全区土地家底;坚持建设用地计划管理,节约大量耕地;狠抓大案要案查处,维护土地所有者和使用者的合法权益;开发复垦土地,增加农业的后劲。全区国有土地无偿、无流动、无限期使用的状况逐步得以转变,不合理用地、乱占滥用土地现象得到控制,防止了国有土地资产的大量流失。1992年6月25日,举办全区第一次“土地日”集中宣传活动。1996年后,地区土地管理局与有关部门联合制定一系列规范性文件,促进全区的土地管理工作的规范化、法制化。城市建设用地由原来的无偿划拨逐步改为有偿使用,驻马店市和9县相继建立土地市场。1999年,以新《土地管理法》颁布实施为契机,全区土地管理工作加大执法力度,完善基本农田管理制度,规范土地市场,清理土地非法交易,加强土地开发整理,清查闲置土地。2000年,全面完成城镇地籍调查、城镇土地定级估价和国有土地使用权初始登记,逐步建立和完善土地变更调查、土地登记、土地统计等管理制度。1月,驻马店地区土地管理局被河南省人事厅、河南省土地管理局授予“全省土地管理系统先进集体”称号。
2001年6月,市国土资源局被国土资源部、农业部授予“基本农田保护工作先进单位”称号。9月,原市土地管理局、原市地质矿产局、驿城区土地管理局合并,成立新的驻马店市国土资源局,主管全市土地资源与土地资产、矿产勘测与矿产资源管理工作。2005年7月,根据国家、省有关文件要求,市政府下发《关于做好国土资源管理体制改革工作的通知》,全市各县区统一设置国土资源管理机构,为同级人民政府工作部门,其机构编制由同级人民政府管理,土地、矿产分设的进行合并。全市179个乡镇设立国土资源所,为县级国土资源主管部门派出机构,全市的国土资源管理机构已基本建立、健全。从2007年开始市国土资源局开始《驻马店市土地利用总体规划》修编的准备工作。至2010年底,市、县、乡三级土地利用总体规划全部通过省级评审,其中市级土地利用总体规划首批通过国土资源部专家组审查,上报国务院待批;县级土地利用总体规划已经省政府批复;174个乡镇规划修编受省政府委托市政府已完成审批。
随着经济的发展和城市化、工业化进程的加快,驻马店市和9县县城的城市面积迅速扩张,城市建设用地也迅速增加。城市建设土地使用权实行招标、拍卖和挂牌出让的比例不断增大,城市土地定价与基准地价更新、土地基准地价定期公布制度,土地使用权转让、租赁、抵押等多种形式的出现,不但使土地市场逐步公开、公正、透明,地产交易基本步入依法、有序的轨道,成为增加政府财政收入的重要渠道。
第一节 土地使用制度
1978年后,随着改革开放的不断深入,土地使用制度改革不断深化。土地使用制度按所有制分为国有土地和农村集体土地两个方面。国有土地的改革重点是由无偿使用逐步转向有偿、有限期、有流动的使用,以实现土地资源的保值和增值,服务于城市建设和经济发展;集体土地的改革主要是在完善联产承包责任制的基础上,实行统分结合的双层经营机制,对农村宅基地实行有偿使用。
一、国有土地使用制度
1982年3月,地区基本建设委员会、地区财政局、地区中级人民法院联合发出《关于城市房地产管理办法的若干规定》,强调“城镇土地一律归公有。任何单位或个人的用地须由城镇规划部门批准,由房地产管理部门办理使用手续,严禁各部门乱批、乱占国有土地,已批准使用的土地,一律以自用为限,不准买卖、转让、转租,国家需要时,由房地产管理部门收回统一调配”。从此,全区城市房地产管理步入正轨管理时期。1988年1月,开始对外商投资企业收缴土地管理费,土地有偿使用制度拉开帷幕,6月,启动国有土地使用权证发证工作。
20世纪90年代以前,驻马店地区的城镇国有土地使用一直实行行政划拨制度。国家将土地使用权无偿、无限期提供给用地者或用地单位,土地使用者之间不能再进行转让、出租和抵押。随着社会主义市场经济体系的建立和经济体制改革的不断深化,行政划拨土地使用制度已不适应经济发展的需要。
1990年,国务院《城镇国有土地使用权出让和转让(暂行)规定》的颁布,标志着城镇国有土地使用制度改革的开始。区内国有土地的使用从无偿、无限期、无流动的行政划拨改为有偿、有限期、能流动的市场配置;政府垄断土地一级市场,实行城镇建设用地“五统一”(即统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理)管理;清理整顿“土地隐形市场”,查处非法交易行为,建立规范的土地市场体系,把私自交易引向法制轨道;加强土地税费征管,充分发挥税收的调控作用。国有建设用地可以依法出让、转让、出租、抵押,实行有偿、有限期、可以流动的方式管理土地。为了做好国有土地出让、转让、出租、抵押的前期准备工作,地区两次派有关人员参加省土地管理局组织的土地使用制度改革培训班。1993年,遂平、上蔡、汝南、泌阳、正阳等县出台《关于城镇国有土地使用制度改革的意见》和《关于国家建设用地推行“五统一”的意见》,推进以国有土地出让、转让、出租、抵押为内容的土地使用制度改革。逐步减少行政划拨土地,改变过去单一的行政划拨供应土地的方式,实行行政划拨和出让相结合,增加土地出让比例,以达到优化土地资源配置、增加财政收入、防止国有资产流失的目的。
1993年,泌阳县在全区率先出让第一幅土地,面积1.02公顷,实现全区土地出让零的突破。1994年,全区以出让方式供应土地44宗,面积3.6公顷,收取出让金573万元,为各级财政增加收益。7月4日,汝南县举行全区第一宗国有土地使用权公开拍卖。1995年,全区9县1市全面推行国有土地使用制度改革,扩大土地使用权出让、转让的范围,全年共出让国有土地使用权1024宗,用于旧城改造和新征地,其中招标出让土地120宗,拍卖出让5宗。全年全区土地收益7440.9万元。
1996年,地区土地管理局与有关部门联合制定下发《划拨土地使用权出租管理暂行办法》《加强我区地产市场建设和管理规定》,行署出台《关于进一步加强土地管理的决定》,全区各县(市)全面实行建设用地“五统一”管理。遂平县对城镇国有土地全面实行有偿使用,泌阳县9个乡镇开展土地招标拍卖活动,驻马店市、泌阳县、上蔡县开展土地使用权抵押登记工作,全区全年实现土地收益9002万元,超额完成省下达的指标。1997年,地委、行署联合下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的意见》,把深化土地使用制度改革和加强企业土地资产管理结合起来,逐步建立并规范全区的土地交易市场。1998年,全区土地使用制度改革重点转移到集约用地、盘活存量上,尽可能利用存量土地和闲置土地,挖掘土地潜力,提高土地利用率,继续扩大土地有偿使用范围,进一步扩大拍卖、招标在土地出让中所占的比例,形成供给引导需求的建设用地供给新机制。1999年,土地租赁制逐步推开。2000年,国有土地使用制度改革注重搞好市场运营和管理中各个环节的衔接,初步形成土地使用权转让、出租、抵押的制度化、规范化,国有土地全面实行有偿使用。
2002年,全市通过土地交易机构办理土地使用权转让646宗15.2公顷,转让金额1862.51万元;办理使用权抵押48宗39.87公顷,抵押金额2550.45万元;土地使用权租赁112宗0.62公顷。2003年,全市逐步建立“政府指导+市场配制”的供地模式,严格控制划拨用地,逐步扩大有偿使用范围。全年全市通过市县区土地交易机构办理转让土地424宗,面积13.43公顷,成交额2412.1万元;土地租赁27宗18.84公顷,成交金额231.7万元;土地抵押90宗29.07公顷,抵押额9463.67万元。当年全市有偿供地139宗94.26公顷,土地出让成交额1.55亿元,实现土地收益7224.2万元,比2001年增长32.79%。实现对商业、旅游、娱乐、房地产开发4种经营性用地一律实行“招拍挂”方式出让。
2004年,全市招拍挂出让土地面积32.72公顷,土地出让合同价格17579.77万元。其中原市水利局办公区土地拍卖价格每亩高达482万元,创全市土地拍卖价新高。通过市县区土地交易机构办理土地转让、抵押214宗,面积27公顷,成交金额4500万元。2005年,全市招拍挂出让土地面积25.51公顷,收取土地出让金11325万元,实现土地有偿收入3.3亿多元,较2004年增长10%。2006年,全市共有偿供地265.1公顷,实现土地出让价款5.9亿元,较2005年同比增长62.16%。其中招拍挂出让土地123.58公顷,较2005年增长143%,实现土地出让价款4.2亿元,与2005年同比增加91.98%。2007年,全市积极推广多种有偿使用方式,严格经营性用地招拍挂制度,认真落实工业用地招拍挂出让和最低价标准,努力搞活土地资产经营。全市全年建设用地供应总量为376.9公顷(市本级152.07公顷)。成交价款7.39亿元(市本级成交价款4.01亿元),其中协议出让99.74公顷,成交价款1.7亿元,招拍挂出让234.50公顷,成交价款5.69亿元。2009年,全年全市建设用地供应总量880.17公顷,出让土地495.63公顷,土地出让成交价款17.93亿元。其中,市本级供应土地101.9公顷,出让土地89.36公顷,合同价款8亿元。2010年,全市建设用地供应量827.49公顷,土地出让金合同价款27.5亿元。
2011年,全市供应土地面积1241.32公顷,其中出让土地面积1005.36公顷,土地出让合同价款51.33亿元,比2010年增长87%。市本级供应土地面积211.34公顷,其中出让土地面积13.54公顷,出让合同价款13.11亿元。2012年,全市全年供应各类土地近1333.33公顷,同比增长7%。其中出让土地786.67公顷,出让合同价款46.01亿元。在确保经营性土地出让“量价保稳”的同时,推动中心城区大建设,为县域经济大发展集聚财力。供应各类保障性住房用地107.6公顷,占供地总量的8%,确保经济适用房、廉租房和公共租赁房民生项目的用地需求。市中心城区出让土地112宗,为市财政筹集资金的同时,还使70%以上的历史遗留土地问题得以解决。
二、集体土地使用制度
(一)家庭联产承包责任制 1979年9月,中共十一届四中全会正式通过《关于加快农业发展若干问题的决定》。11月18日,中共驻马店地委召开各县(镇)委、公社党委第一书记、主管农业的书记、县(镇)农业部门和部分先进大队代表及地直各局委负责人参加的三级干部会议,学习中央《决定》,研究加快农业发展的主要措施。地委在肯定几种农业生产责任制形式的同时,认为一些生产队分田单干、包产到户、分口粮田的做法是错误的,要求予以纠正。至1979年底,63%的生产队把社员自留地分到户,大部分生产队实行不同形式的生产责任制,全区只有73个生产队分田单干。
1980年9月,中共中央召开各省、自治区、市党委第一书记会议,着重讨论加强和完善农业生产责任制问题。9月27日,中央印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》,充分肯定多种形式的农业生产责任制,强调不可拘泥于一种模式,搞一刀切;在边远山区和贫困落后地区,实行包产到户,是解决温饱问题的一种必要措施。同年10~12月,全区地、县、公社党委分别召开座谈会、三级干部会议,学习中央精神,进一步完善生产责任制。不提倡包产到户(单干),但允许继续实行。到1980年底,全区实行包产到户或大包干的生产队已达38%。随着形势发展,广大农民纷纷要求改变联产到劳的责任制,实行大包干。地委要求县、社及时予以指导,有计划地搞统一经营,包干到户,避免出现放任自流现象。此后,家庭联产承包责任制逐步推开,并不断完善。至1982年底,全区98%的生产队实行包干到户的家庭联产承包责任制。1985年,中央明令规定土地承包15年不变,进一步提高农产品价格。联产承包责任制的推行,促进农村劳动力的专业化分工和各种生产要素的重新组合。20世纪80年代中后期,为稳定、完善、充实和发展家庭联产承包责任制,驻马店地区推行以家庭经营为基础的适度规模经营,通过社会化服务,农户的经济效益提高。在农民承包土地原则保持长期稳定的前提下,试行土地有偿承包,允许土地使用权的有偿转让,鼓励有条件的县、乡可以根据实际情况,有领导、有步骤地推行“两田制”(农民承包的土地分为口粮田和经济田,在保证土地、山林、果园、水面等家庭承包经营长期不变的前提下,实行土地有偿承包),后因效果不佳废止。
20世纪90年代,全区以“户为基础、统分结合、双层经营”为特点的家庭联产承包责任制得到进一步完善和发展。国家、集体和农户之间的责、权、利关系进一步明确,注重解决好农户间人口变化而需调整土地的矛盾,完善农业承包合同的管理。1992年底,全区10个县、市均建立县级农业承包合同管理委员会;119个乡(镇)建立乡级合同管理委员会,占全区192个乡(镇)数的62%,42个乡(镇)建立仲裁委员会,占已建乡(镇)合同委员会总数的35%。共组织签订农业承包合同270万份,其中规范化合同139万份,占合同总数的51.5%。1994年,农经部门依法加强农业承包合同纠纷的调解和仲裁工作,共调解合同纠纷2520份,仲裁合同359份。1995年,全区开展土地延长承包期工作,土地延长承包30年的时间统一划定为从1995年10月1日起。在承包期内实行“增人不增地,减人不减地”的措施以稳定承包关系,调动农民对土地投入的积极性,建立并逐步完善土地承包经营流转机制,对山林、果园和荒山、荒水的开发性经营,承包期可延长到60年,甚至更长。
1998年,全区共为167.7万户发放土地承包经营权证书,发证率达41%。1999年,全区2896个村委中,有2809个完成土地延包工作,有2600个向农户颁发土地承包经营权证书,入户率达98%;有2369个与农户签订土地承包合同,合同入户率达76%。在土地延包中,直接顺延的村为1667个,土地小调整的村为472个,大调整的村为532个,调整面积在21~49%的村为138个。有少数地方对政策的理解有误,承包合同不能全面签订到户,随意改变承包关系,强行收回全部或部分承包地,提高承包费;多留机动地,且未纳入“三提五统”范围。
2000年,地区农业经济推广站指导县、乡两级农业经济部门,重点开展土地延包扫尾工作。同年底,全区土地延包扫尾工作基本结束,土地承包经营权证书入户率达到98%以上,农业承包合同签订率达到80%以上,建立健全以承包合同管理、土地承包费管理、机动地管理为重点的管理制度。全区共签订各类农业承包合同169.1万份,其中规范合同137.7份,签订承包合同117.9万份、调解合同纠纷3015份、仲裁合同纠纷407份。有178个乡镇成立农业承包合同管理机构,152个乡镇建立合同管理档案,61个乡镇成立合同仲裁机构。当年,地区土地管理局全部完成地、县、乡三级土地利用总体规划修编任务。
2002年8月29日,第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过并公布《中华人民共和国农村土地承包法》。全市各级政府深入宣传贯彻落实《农村土地承包法》,坚持不断完善家庭联产承包责任制、基本农田保护和土地执法监察,为全市农村土地管理工作开创了新局面。2005年,全市推进农村土地承包管理规范化建设。全市实行家庭承包经营的耕地面积72.8万公顷,占耕地总面积的98.1%,颁发土地经营承包权证书138.6万份,签订土地承包合同147.2万份,入户率分别达到77.3%、82.1%。全年农户承包地流转面积12万公顷,签订流转合同2.97万份。广大农民获得长期而有保障的土地承包经营权,极大地调动了从事农业生产的积极性。2008年,全市稳定完善农村基本经营制度,抓好土地承包经营权证的补换发工作,发放证书346446套;做好土地承包纠纷的调处和仲裁。全市共接待土地承包纠纷咨询和上访案件380多起,立案仲裁78起。2009年,全市多数县(区)拟定下发《关于农村土地承包经营权流转的意见》,出台一些优惠政策和措施,加快土地流转进程。至当年9月底,流转面积33391.33公顷,其中转包16350.33公顷,转让2253.53公顷,入股670公顷,其他2628.4公顷,涉及农户76979户,签订流转耕地合同23648份。流转模式呈多样化趋势,出现“土地合作社”等新的流转形式。
2010年,市政府下发《关于开展农村集体土地登记工作的通知》,组织开展农村集体土地登记试点工作,全市累计办理集体土地所有权登记发证15417份,占应登记发证数的99.81%;累计办理集体建设用地使用权登记发证8230份,占应登记发证数的85.2%。根据国土资源部、财政部、农业部联合下发的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》精神,2011年,市政府成立以副市长陈星为组长的领导小组,下发《关于加快推进全市农村集体土地确权登记发证工作的通知》,要求从2011年7月开始,全面启动全市农村集体土地确权登记发证工作。农村集体土地确权登记发证工作主要包括农村集体土地所有权、农民宅基地使用权、农村集体建设用地使用权3个方面。当年,驻马店市完成工作方案审批、技术细则制定,编制完成确权发证经费预案,并开展业务培训。2012年,全市8县(不含新蔡县)1区均完成宅基地和集体建设用地使用权登记发证招投标工作任务。正阳县完成外业调查,驿城区在完成农村集体土地确权登记发证的基础上,全面启动宅基地和集体建设用地使用权登记发证工作,其他县区的外业调查也基本完成。
(二)农村宅基地有偿使用 20世纪80年代后期,随着农村居民生活水平的提高,农村出现建房热潮,乱占耕地现象时有发生。1988年1月,开始对农村宅基地超过标准部分收取一定费用,6月启动集体建设用地使用权证发证工作。为加强农村宅基地管理,合理利用空闲土地,严格控制占用耕地,1990年,依据国务院《批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》和省政府配套文件精神,全区逐步实行农村宅基地有偿使用。宅基地有偿使用费按标准占用面积和超标准占用面积区别收取,超标准占用部分加倍征收,对以不正当手段超标准强占宅基地的采取惩罚性征收,群众可自愿退出超占的宅基地,由集体收回另行安排。1993年6月,根据中央有关减轻农民负担的通知精神,作为国务院公布取消的减轻农民负担项目,农村宅基地使用费停止征收,全区农村宅基地有偿使用政策停止执行。1996年以后,对于农村超标准占用宅基地和村庄空闲地的,采取行政管理、经济制约和法律监督的手段解决。
第二节 地政地籍管理
1986年,随着《土地管理法》的颁布实施,各级政府相继成立土地管理部门,负责辖区土地详查、土地利用总体规划、基本农田保护、城镇地籍调查、确权发证等。1989年,区内开展土地申报登记、确权发证工作,部分县(市)与土地利用现状调查工作同时展开。1992年,全区有9个县(市)完成土地利用现状调查工作,农村宅基地发证工作全面铺开,累计发证已达86万份。2000年,全区完成城镇地籍调查、城镇土地定级估价和国有土地使用权初始登记,逐步建立和完善土地变更调查、土地登记、土地统计等管理制度。以坡耕地和后备资源调查为主要内容的土地资源调查评价工作,取得阶段性成果。全区地籍信息系统建设全面启动,驿城区、上蔡县通过土地登记公开查询方式为社会提供服务。
2010年,市政府下发《关于开展农村集体土地登记工作的通知》,组织开展农村集体土地登记试点工作,全市累计办理集体土地所有权登记发证15417份,占应登记发证数的99.81%;累计办理集体建设用地使用权登记发证8230份,占应登记发证数的85.2%。2011年7月开始,全面启动全市农村集体土地确权登记发证工作。2012年,全市8县(不含新蔡县)1区均完成宅基地和集体建设用地使用权登记发证招投标工作任务。
一、土地利用现状调查
(一)第一次调查 1987~1994年,全区开展土地利用现状调查(土地详查)工作,并通过省级检查验收。行署成立以副专员为组长,地区土地局、财政局、民政局、农业局、林业局、水利局等有关部门领导同志参加的领导小组;各县(市)共组成专业调查队伍10个,分外业调绘组11个、内业组76个,共投入作业人员730人,全区共收集和购置各种比例尺地形图1164份、影像平面图805份、航片642片。通过汇总统计全区各类土地数据,编制1∶10万比例尺标准分幅土地利用现状图,编印1∶15万比例尺驻马店地区土地利用现状彩色挂图,编绘土地利用现状分区图;编撰出版《驻马店地区土地资源》专著,编写《驻马店地区土地利用现状调查工作与技术报告》。驻马店地区土地利用现状调查共完成县级单位10个,乡级单位192个,行政村2872个,编印县级土地资源专著10种版本。省技术指导组和地区技术指导组组成联合验收组分别于1990年1月至11月、1991年7月、1992年6月至9月、1993年4月对全区10个县(市)土地详查成果进行全面验收,各项合格率平均在90%以上,各县(市)成果评分均在95分以上,成果质量评定均为优秀。土地详查取得的优秀成果,达到国内同类成果的先进水平,荣获省土地资源调查科技成果一等奖。
驻马店地区土地面积为1509464公顷,占全省土地总面积的8.79%,居全省省辖地(市)第三位。其中:辖区内实际管辖面积为1509410公顷;飞入地面积为148公顷;飞出地面积为95公顷。辖区内10个县(市)的土地总面积由大到小依次为:泌阳、确山、正阳、汝南、上蔡、新蔡、平舆、遂平、西平、驻马店市,分别占全区总面积的18.48%、13.44%、12.61%、10.70%、10.05%、9.55%、8.51%、8.04%、7.27%和1.35%。在全区总面积中,已利用的耕地、园地、林地、牧草地、城乡居民点及独立工矿用地、交通用地和水域面积为1396465公顷,占土地总面积的92.52%,未利用土地面积为11.3万公顷,占土地总面积的7.48%。已利用与未利用土地结构比为12.3∶1。土地利用现状分类系统可划分为:耕地、园地、林地、牧草地、居民点及工矿用地、交通用地、水域和未利用土地等8个一级地类;灌溉水田、望天田、水浇地、旱地、菜地、果园、桑园、茶园、其他园地、有林地、疏林地、灌木林、未成林造林地、苗圃地、迹地、天然草地、改良草地、人工草地、城镇、农村居民点、独立工矿用地、特殊用地、铁路、公路、农村道路、港口码头、河流水面、湖泊水面、水库水面、坑塘水面、苇地、滩涂、沟渠、水工建筑物、荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩石砾地、田坎和其他等42个二级地类;非间作水浇地、农果间作水浇地、农林间作水浇地、农村居民点、农村闲散地、农村打谷场、砖瓦窑、工矿用地、废弃地等12个三级地类。
(二)第二次调查 2007年7月1日~2009年6月进行全国第二次土地利用现状详查,2009年下半年开展城镇土地利用状况调查。2007年7月,全市有计划地做好第二次土地调查的前期准备工作,建立健全组织,完成市及县(区)两级实施方案。2008年,市本级和各县区的第二次土地调查实施方案获省第二次土地调查领导小组办公室审核通过。省市政府与各县区政府签订目标责任书,第二次土地调查领导小组对全市231人进行技术培训。全市各县区完成招标,确定协作单位,调查工作全面启动。市本级中心市区城镇土地调查已完成外业土地权属调查,全市9县1区都已经航飞,航飞图件全部完成。2009年,全市土管部门按照第二次土地调查工作要求,采取内、外业结合的方式,利用基本农田划定资料、土地利用现状、遥感影像等相关资料和图件进行空间叠加与分析,顺利完成阶段性工作。各县区数据复核成果经省级检查后上报国家。市本级相关数据录入全部结束。各县区利用第二次土地调查形成的土地利用现状图件开展基本农田调查上图工作,数据库上报国家。
在全国第二次土地利用现状调查统一时点(2009年7月1日),通过全国土地调查数据分析,驻马店市土地总面积1508627.78公顷。其中:耕地954750.04公顷,占总面积的63.28%;园地2758.09公顷,占总面积的0.18%;林地162563.68公顷,占总面积的10.78%;草地31330.09公顷,占总面积的2.08%;城、镇、村及工矿用地179712.26公顷,占总面积的11.91%;交通运输用地49706.84公顷,占总面积的3.29%;水域及水利设施用地109293.14公顷,占总面积的7.24%;其他土地18513.64公顷,占总面积的1.23%。
根据驻马店市土地利用现状调查数据成果,2009年驻马店市人口863万,耕地954750.04公顷。人均耕地1.66亩。驻马店仍是以农业为主的地区。与往年资料对比,耕地增加68442.12公顷。驻马店市主要是以耕地、园地、林地为主,3个地类占驻马店整个面积的87%。其中耕地所占比率达到64%,园地12%,林地11%,草地2%,城、镇、村及工矿用地12%,交通运输用地3%,水域及水利设施用地7%,其他土地1%。
全市实有基本农田面积759239.62公顷。基本农田中绝大部分都是土层深厚、集中连片、耕作方便、灌溉保证率高、粮食增产潜力大、安全有保障的优质耕地。利用这次基本农田调查机会,严格纠正以前存在的问题,确保图、数据、实地三者相统一,并保证位置的确定性。加大土地复垦力度,确保复垦耕地的质量和数量,做到先补后占,实现占补平衡;建立耕地储备库,将可流转型的耕地资源纳入耕地储备库,并加以保护,以备应急。
驻马店市耕地增加68442.12公顷,增加数量巨大。第二次土地调查中出现大量未利用地、荒山、荒草地、闲散地的开发、复垦、整理,这是第二次土地调查耕地增加的主要原因;第二次土地调查中,耕种两年以上的土地都可以作为耕地处理,在调查数据库中有大面积滩涂、未利用建设用地等也被调入耕地当中,无形中也增加了耕地面积;第二次土地调查中,存在很多果树、林地下面种植农作物情况,较为稀疏的果园、林地都作为耕地处理,这也是耕地增加的一个重要因素。近年来驻马店市通过土地整理复垦,使得部分城、镇、村及工矿用地变为耕地;第二次土地调查中,打谷场是按农用地进行调查的,而在全国第一次土地调查中,打谷场是作为村庄用地进行调查。这是第二次土地调查中城、镇、村及工矿用地减少的一个重要因素。由于以上两个因素,2009年比2008年城、镇、村及工矿用地减少1434.92公顷。
2009年园地2758.09公顷,2008年园地16991.01公顷,2009年比2008年园地减少14232.92公顷,减少了近84%,造成园地大面积减少主要原因是:第二次土地调查中发现,驻马店市果树品质退化,多数果园已调整为耕地,这是园地减少的一个重要因素;第二次土地调查中,存在很多果树下面种植农作物情况,较为稀疏的果园都作为耕地处理,这也是园地减少的一个因素。
通过调查分析数据,驻马店市耕地以旱地为主,占耕地的76.4%。驻马店市耕地利用质量并不高,大面积旱地增加的农业生产成本,降低农业经济的收入。另外,在第二次土地调查中,城、镇、村及工矿用地181147.18公顷,占驻马店总面积的12%。与往年对比还略有减少。低保有量的建设用地是远远不能满足驻马店市发展需要的。
针对驻马店地区实际,调查成果提出做好土地利用总体规划管理,保持一定数量的耕地,确保粮食安全、保障工业化和城市化所必需的各项用地需要,在保证耕地数量和生产能力不下降的前提下,通过各项措施,挖掘土地资源潜力,保障必需的建设用地供应、提高土地资源的生产能力、优化土地利用结构和布局、控制人口增长、缓解人地矛盾和保护和改善生态环境等几项建议。
二、城镇地籍调查
1993年,随着土地使用制度改革的深入开展,在搞好农村地籍管理的同时,逐步开展城镇地籍调查,加强城镇地政地籍管理。1993年1月,上蔡县首先在全区开展城镇地籍调查工作,并同时进行确权发证。1994年,全区城镇地籍调查工作调查3638公顷,占应调查总面积的66%;完成调查1808公顷,占调查面积的32%。4月,驻马店市土地局制订《驻马店市建成区地籍调查工作实施方案》,对市区3345公顷城镇地籍调查的准备、要求、权属调查,及宗地图绘制、面积量算等方面作出规定和要求,调查工作历时12个月完成。
1996年全区城镇地籍调查已完成9080公顷,西平、确山县分别于1997年和1998年开展城镇地籍调查和确权发证工作,属开展城镇地籍调查较晚的县,于1998年底完成。1999年7月2~4日,省土地局对驻马店市区城镇地籍调查成果进行检查验收,总评分98.03分,达到优秀成果标准。
2002年,全市县级地籍信息系统建设完成30%。2008年,市本级中心市区城镇土地调查已完成外业土地权属调查,9县1区都完成航飞并取得航飞图件。2010年,市国土资源局建立测绘工作分级管理体制,开展驻马店内1∶1000数字化地形图修补和地下管线动态探测,组织开展整顿和规范地理信息十次专项治理,全面完成D级GPS三维空间大地控制网建设,启动了全市统一的测绘坐标基准建设工作,开展数字县域、数字乡镇试点工作,为“十二五”全面完成“数字驻马店”地理框架建设奠定基础。2012年,积极推广D级网成果和2000坐标系使用,进行中心城区1∶1000基础地理信息数据库建设与更新。国家测绘地理信息局将驻马店列入国家2013年数字城市地理空间框架建设推广城市,确立“数字驻马店地理空间框架建设”工程,专项资金已经落实,天地图正与数字城市建设同步推进。2012年底,2006年开始的城镇地籍更新调查全部通过省级预检。
三、土地定级估价
1992年3月,开展土地定级估价工作,加强土地资产管理,建立和完善地价评估制度,培育和规范地产市场,审定全区区域性基准地价。当年,估价面积132.29平方千米。1993年11月,行署成立由主管副专员任主任委员,土管局、财政局、物价局、国有资产管理局、计建委、体改委参加的驻马店地区地价评估委员会。地区地价评估事务所有土地估价师2名、土地估价员2名、工程师3名、经济师1名,取得由国家土地局统一印制颁发的土地估价机构B级资格证书。驻马店市、汝南、平舆、正阳、上蔡6个县(市)也成立地价评估委员会。当年共评估土地13宗,评估土地16.46公顷,评估土地资产总值2323.24万元。1995年,城镇土地定级估价工作在全地区全面开展,各县(市)都成立地价评估委员会,组建土地估价所,开展宗地地价评估工作,完成全区土地变更调查的内、外业任务。在全区清产核资中,完成各县、市及地直单位的土地资产清查估价工作。驻马店市区土地定级估价、上蔡县土地定级估价工作获得省土地管理局优秀成果一等奖。1996年,按照国家土地管理局颁布的技术标准,在全区9县1市开展并完成城镇土地定级估价工作。1997~1998年,全区所有县(市)测算了基准地价和标定地价,为政府调控土地、征收税费提供可靠依据。
2002年9月5日,驻马店市中心城市土地定价与基准地价更新成果获95分,通过省级验收。当年,各县城区和建制镇的土地定价与基准地价更新成果全部通过市级验收。2003年,实行土地基准地价定期公布制度,完成农用地分等定级。2008年,全市城镇土地级别与基准地价更新的外业资料和基础数据的收集、内业分析计算的成果整理、成果的论证和修改、各项技术工作全部完成,市本级城镇土地级别与基准地价更新工作成果已通过省厅专家组评审验收。
1993~2012年,驻马店市的基准地价进行3次更新调整。第一次是从1993年10月开始的,当时的驻马店市(2000年改为驿城区)人民政府印发《关于成立驻马店市地价评估委员会的通知》。1994年12月,驻马店市(2000年改为驿城区)人民政府印发《批转市土管局关于开展土地定级估价工作报告的通知》。1995年3月开始,由驻马店市(2000年改为驿城区)土地矿产管理局和河南财经学院共同组成驻马店市市区土地定级估价课题组,按照国家土地管理局颁布的《城镇土地估价规程(试行)》和《城镇土地定价规程(试行)》以及河南省土地管理局对城镇土地定级估价的具体要求,结合驻马店市的具体情况,经过组织准备、资料收集、计算分析、成果整理等几个阶段,历时5个多月,完成整个市区3110公顷土地定级估价工作,形成《驻马店市市区土地定级估价报告》。
2001年5月~2001年6月10日,开展驻马店市土地定级估价工作。同年8月13日,讨论通过《驻马店市定级土地估价工作方案》和《驻马店市土地定级估价技术方案》,市、区成立技术专业队伍。同年11月1日~12月31日,开展驻马店市中心城区(驻马店市中心城区实有建成区面积仅为35平方千米,主要集中在金雀路以南、天中山大道以东,丰华路以西的老城区)的土地定级、估价培训与外业调查工作。2001年12月31日~2002年4月22日,内业整理工作和形成成果初稿完成。2002年5月25日,驻马店市土地定级估价成果通过省基准地价领导小组办公室预审。2002年6月22日,驻马店市土地定级估价成果通过省基准地价领导小组办公室正式评估验收。2003年1月25日,以公告和《驻马店市人民政府关于公布驻马店市区土地基准地价的通知》文件的形式向社会公布。
2007年,根据国土资源部《新一轮国土资源大调查纲要》《城市土地价格调查与集约利用潜力评价实施方案》和《河南省国土资源厅办公室关于印发河南省城镇土地基准地价更新调整工作方案的通知》等文件要求,驻马店市中心城区土地基准地价新一轮更新调整工作开始,由驻马店市国土资源局组织专业技术人员和工作人员进行调研编制,结合驻马店市中心城区实际,市中心城区需完成东至汝宁路、西至规划高速铁路、南至107国道收费站、北至纬四路,总面积为8916公顷的土地定级估价工作。经过1年多的筹备、10个月的技术攻关,于2008年5月形成《驻马店市中心城区土地基准地价更新调整报告》和附表、图件、信息系统(光盘)、基础调查资料等送审成果。2008年9月30日,驻马店市定级估价成果通过省基准地价领导小组办公室正式评估验收。2009年5月25日,以公告和《驻马店市人民政府关于公布驻马店市中心城区土地级别与基准地价更新调整成果的通知》文件的形式向社会公布。
四、土地确权发证
1988年1月,开始对外商投资企业收缴土地管理费,土地有偿使用制度拉开帷幕。6月,全区启动国有土地使用证和集体建设用地使用证发证工作。1989年6月,全区开始开展农村宅基地登记工作,1992年全区农村宅基地确权发证工作全面展开。1994年,根据国家土地局要求,启用新版国有土地使用证,区内土地确权发证工作随着城镇地籍调查逐步趋于规范,全区发放农村集体土地建设用地使用证39029份,部分县、市开始进行城镇地籍调查,发放国有土地使用证13404份。1997年,全区土地利用变更调查结束,城镇地籍调查已接近尾声,全区发放国有土地使用证47676份,发证率达65%;发放集体土地使用证10万余份,发证率达69%。1998年,全区土地确权发证工作重点是解决权属遗留问题,推动落后县、乡、镇农村宅基地的发证。非农业建设用地清查处理补办手续349宗,面积171.28公顷,补办率达到90%以上。全年解决土地权属纠纷14宗,发放集体土地使用证120万宗。当年,开展年度土地详查后的变更登记和土地使用证的年度审验,国有土地使用权登记7.07万宗,国有土地使用证发放6.04万份,发证率85%;集体土地使用证发放120万宗,发证率为92.3%。50%的县(市)建立国有土地证书年检制度。2000年底,市区共确定国有土地使用权18984宗,颁发国有土地使用证18984本,其中单位2588宗、个人16396宗。
2002年,全面开展房改房、商品房等城镇住房用地登记发证工作。至当年底,登记4万宗,占应发证总数的80%以上。全市行政村级集体土地权属单位2859个、村民小组3.75万个,已进行土地登记8200宗,占应发证总数的21.87%。
2010年,市政府下发《关于开展农村集体土地登记工作的通知》,组织开展农村集体土地登记试点工作,全市累计办理集体土地所有权登记发证15417份,占应登记发证数的99.81%;累计办理集体建设用地使用权登记发证8230份,占应登记发证数的85.2%。根据国土资源部、财政部、农业部联合下发的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》精神,2011年,市政府成立以副市长陈星为组长的领导小组,下发《关于加快推进全市农村集体土地确权登记发证工作的通知》,要求从2011年7月开始,全面启动全市农村集体土地确权登记发证工作。农村集体土地确权登记发证工作主要包括农村集体土地所有权、农民宅基地使用权、农村集体建设用地使用权3个方面。当年,驻马店市完成工作方案审批、技术细则制定,编制了确权发证经费预案,开展业务培训。2012年,全市8县(不含新蔡县)1区均完成宅基地和集体建设用地使用权登记发证招投标工作任务。正阳县完成外业调查,驿城区在完成农村集体土地确权登记发证的基础上,全面启动宅基地和集体建设用地使用权登记发证工作,其他县区的外业调查也基本完成。
第三节 土地监察
一、土地信访
自1988年开始,土地信访工作由地区土地局法规监察科负责,实行信访案件接、转、查、办一条龙。依据国务院《信访条例》、国家土地局制定的《土地管理信访暂行办法》及《河南省土地系统引导群众逐级上访的实施办法》等法律法规,驻马店地区的信访工作坚持热情接待,宣传调解为主,依法处理的原则,逐渐走向程序化、规范化。1992年,全区组织部分土地信访工作人员分两期赴珠海参加土地信访培训班。当年全区共受理群众来信来访2320人次,调查处理1972起,结案85%。1993年以后,配合“三无乡镇”活动的开展,土地信访工作成效明显。全年全区共受理群众来信来访2450人次,已处理1960起,结案率80%,通过化解矛盾,促进社会的稳定。1995年,接待群众来访3086件3567人次,其中赴京赴省上访量由1994年的12人次下降为9人次。1992~1997年,地区信访工作被评为全省“土地管理信访工作先进单位”。1998年,地区土地管理局制定“初信初访一步到位、呈报立案、联合办案、错案追究”等制度,提出协调处理与下文处理并重的工作原则。全年地区土地管理局接访142次384人,处理群众来信32件,解答来电123次,省局交办的信访案件结案率达到92%。1999年全区赴京上访3批,赴省上访的32起,全区土地信访量比1998年下降8.7%;上级交办的12起信访案件全部在规定时限内结案上报。2000年,全市信访工作采取治理源头,正确及时解决社会“热点”问题,土地信访工作也得到加强,因土地问题赴京赴省上访次数控制在省定目标以内,数量较上年减少。驻马店市土地信访监察工作被省人事厅、省土地局评为土地管理系统年度先进集体。
2001年后,由于城市拆迁安置及由此带来的保障安置问题信访问题突出,呈上升趋势。2004年,全国集中处理信访突出问题及群体性事件电视电话会议召开,要求成立农村土地信访工作组和城镇拆迁信访问题工作组,集中时间处理易引发群体性事件的信访问题。2005年,全市国土资源系统接待各类上访292起502人次,处理行风热线案件36起。2006年,接待各类群众上访1228起2435人次,赴省进京上访案件16起。上级交办信访案件14起,全部查结。2008年,全市国土资源系统共接待群众来访1533人次,完成上级交办的信访案件50起,查结率100%,全年无信访积案。2009年,全市接待涉土群众来访143起288人次(集体访22起111人次),受理信访件30起,处理上级交办的涉土信访件9起,全部办结。2010年,全市共接待涉土群众来访657起800人次。其中:集体上访28起;进京上访32起,到省上访9批。办理上级交办件9件,结案9件,群众满意率95%。2011年,全市国土部门共受理涉土信访案件132起,办结128起,结案率97%,群众满意率95%,未出现赴省、进京及群体性上访事件。西平、汝南、新蔡等县涉土信访工作成绩突出,受到省、市通报表扬。2012年,共受理涉土群众来信来访213件,受理督办、转办、交办案件14件,按期结案率100%,确保敏感期没有发生国土资源信访干扰问题。
二、土地执法监管
从1987年9月开始到1989年初,地、县土地管理局对全区近150万个全民、集体企业、行政、事业单位和城乡居民用户进行丈量清查。查出各类违章、违法占地案件6.3万起,涉案土地面积2933.3公顷;处理5万起,面积533.3公顷,拆除地上建筑物68921平方米,退地278.1公顷。1992~1995年,全区土地执法监察工作围绕土地信访案件的查处开展。1996年4~12月,全区开展土地执法大检查,共查处各类违法案件3420起,结案3059起;收回土地使用权209宗,面积276亩;收缴罚没款775.3万元。
1997年,依据中央和省政府文件精神,行署下发《驻马店地区行政公署关于全面开展非农建设用地大清查工作的通知》,并通过新闻媒体进行广泛的宣传,暂停受理用地审批报件,撤销未经批准的开发区用地,会同监察、公安、法院等部门组成联合执法检查组,组织5600多人的清查队伍,对全区各类非农建设用地进行清查,澄清全区各类非农建设用地的底数。清查的范围是1991年1月1日~1997年底各级人民政府批准或未批准而占用的各类非农业建设用地,重点是各类开发区、工贸小区、房地产开发项目、城镇郊区、主要公路两侧用地,及乡镇企业、村镇建设用地、农村宅基地用地,特别是砖瓦窑场占用耕地情况。共查出非农业建设用地82612宗6409公顷。至清查结束,共立案查处各类违法案件18926件、结案16446件,公开曝光472件,拆除和没收在违法占地所建建筑物1.8万平方米。退耕还田2公顷,收缴罚没款765万元,行政处分3人,拆除和爆破砖瓦窑场42座,清理土地非法交易4828宗,面积410公顷,补交土地出让金1000万元。其中,地区局直接立案查处各类违法用地案件122宗,结案110宗,收缴罚没款255万元。
1998年,结合区内土地清查的情况,地区土地管理局发出《关于清查非农业建设用地补办手续有关问题的通知》。全年全区共立案查处各类违法占地案件1902宗,面积1204.4公顷,已查结1826宗,结案率达96%,其中地区局直接查处上级交办案件34宗,案件查处率100%,结案率100%。1999年,全区土地管理部门开展清查地产非法交易。共清查土地非法交易面积35.46公顷,补交有关税费287.9万元,清查城乡接合部土地隐形交易面积20.4公顷,补交有关税费194万元。2000年,全市立案查处土地违法案件4293起,查结4111起,结案率95.8%,并对有关当事人依法依纪追究责任。
2001年,全市查处各类土地违法案件653起,结案594起,结案率91%,比2000年增长1%。2002年查处各类土地违法案件589起,结案567起,结案率96.3%。2003年,全市开展土地市场秩序集中治理整顿工作,共撤销违规设立的开发区4个,面积44.8公顷;查处违法案件319起,结案260起,移送司法机关2起,依法收回土地23宗43.67公顷,追缴土地出让金1000多万元。2004年5月,按照《河南省关于深入开展土地市场治理整顿工作方案》的要求,开始在全市范围内开展土地市场治理整顿和专项治理整顿工作,共清查出违规违法占地40宗,立案查处34宗,督促完善手续6宗;清查新上项目215个,总用地面积2443.72公顷;清查占补平衡项目28宗,占用耕地218.1公顷,补充耕地231.9公顷;清查出1999年1月1日以来全市共征用农民集体所有土地972.53公顷,应补偿安置金额23551.62万元,已发放补偿安置到位22205万元,应拨资金1347万元全部拨付到位。当年全市共查处各类土地违法案件565起,结案521起,结案率92%;上级交办案件24起,全部查处结报。2005年,全市共查处土地违法案件426起,办结42起。2006年,按照省市政府的安排和部署,在全市范围内开展黏土砖瓦窑厂治理整顿工作。全年拆除砖瓦窑厂234个,复垦、整理土地332.74公顷,超额完成省下达的任务。根据省国土资源厅的部署和要求,当年10月开始,在全市范围内开展违法违规用地清查,全市共清查出违法违规案件950宗、违法违规用地3515.95公顷,并对清查出的违法用地按照相关法律法规进行处理。全年查处国土资源违法案件548起,结案541起。2007年9月20日~12月,按照全国、全省统一部署,驻马店市认真开展以清查“以租代征”为重点的土地执法百日行动,共立案419宗,办结414宗,拆除建筑物面积33406.67平方米。罚款1048.15万元,申请法院强制执行229宗,移送司法机关45宗,移交纪检监察部门63人,公开曝光典型案例11起。至当年底,全市共拆除黏土砖瓦窑厂867座,占窑厂总数的93%,复垦整理土地677.77公顷,圆满完成省政府下达的指标。2008年,全市共立案查处土地违法案件142起,查结94起,拆除违法建筑物7000多平方米,收回土地2.59公顷。2009年,全市共立案查处国土资源违法案件117起,涉及土地面积21.38公顷(其中耕地18.84公顷),拆除违法建筑物7.23万平方米,收回土地6.5公顷,收缴罚没款146.31万元,所有案件全部结案。2010年,全市不断强化土地执法手段,修订完善《国土资源执法监察动态巡查责任制》,建立《国土资源违法案件动态巡查每日“零报告”制度》,和监察、公安、检察院、法院建立联合执法机制,执法动态巡查和部门联动执法得到加强。开通市、县两级“12336国土资源违法举报电话”。全年发现各类土地违法案件121起,及时制止21起,立案114起,查结案件110起。在土地执法秋季集中行动中,全市1731宗违法用地中,立案查处1615宗,收缴罚没款295.33万元,拆除违法建筑3.45万平方米,复耕土地35公顷,提出党政纪处分建议15人(落实9人),移交司法机关追究刑事责任9人。此项工作得到济南督查局的充分肯定,并以简报形式在全国推广。
2011年,全市共发现各类国土资源违法案件139起,涉及土地面积32.17公顷(耕地14.24公顷),立案查处104起,涉及土地面积18.16公顷(耕地14.24公顷),结案104起,结案率100%。拆除构筑物3507平方米,没收地上建筑物1010平方米,收回土地0.87公顷,收缴罚没款149.79万元。当年,全市共立案查处卫片监测图斑涉及的国土资源案件154起、土地案件149宗、矿产案件5起,依法下达行政处罚决定书152份,申请法院执行118件,依法履行职责到位率98.7%,收缴罚没款544.4万元,没收建筑物19.83万平方米,拆除建筑物面积3.50万平方米,复耕土地6.19公顷,给予有关责任人行政处分62人,追究刑事责任4人。在开展违法违规用地大清查专项行动中,查处和制止违法违规用地860宗,没收涉及土地面积199.47公顷,强制拆除违法建筑面积10.3万平方米,没收违法建筑面积16.49万平方米,复耕土地面积10.1公顷,给予有关责任人行政处分28人。
2012年3月下旬~7月底,市纪委、监察局、国土资源局按照《河南省治理囤地圈地违规用地土地闲置浪费问题工作方案》的部署要求,集中4个月时间,在全市范围内对2006~2010年间违反国家政策囤地圈地、违规用地和闲置浪费土地等问题进行全面治理,重点围绕2006~2010年批而未征、征而未供和供而未用闲置土地问题开展自查自纠工作。目的是通过专项治理,收回闲置土地,盘活存量用地,调整低效用地,促进项目开工,查处违规用地及土地闲置浪费背后的腐败问题,使2006~2010年的建设用地批后征地率不低于80%,征后供地率不低于90%,闲置土地处置率不低于60%,并建立健全节约集约用地和防止土地出让领域腐败问题的长效机制。通过整治,全市共清理批而未征土地733.33公顷、征而未供土地1133.33公顷、闲置土地137宗490.93公顷、违规用地57宗149.47公顷。经过集中整改和处置,全市批而未征土地的征收完成率达到94.3%,征而未供土地处置率达到98%,闲置土地处置率和违规用地处置率分别为100%;全市收回建设用地40公顷,其中市本级11公顷;收缴土地出让金35.92亿元(市本级15.32亿元,已入库13.69亿元),其中违规用地收缴各类罚款4239万元,催缴出让金5804万元。省委巡视组专门下发文件予以肯定,省委、省纪委领导分别做出批示,并授予驻马店市“闲置土地清查工作先进单位”称号。当年,根据国家下发的2011年度土地卫片执法检查数据,全市8县3区有1200个疑似违法图斑。通过内外业核查,1200个土地卫片疑似图斑共涉及宗地795宗1812.39公顷,耕地1494.38公顷。其中,违法用地252宗150.59公顷(耕地105.38公顷)。至2012年底,全市252宗违法用地立案查处206件,结案205件,申请法院强制执行157件,收缴罚没款1236.24万元,没收违法建筑58.59万平方米,拆除违法建筑6.17万平方米,复耕土地14.02公顷,追究行政责任149人次,追究刑事责任1人。其中有35宗63.72公顷(其中耕地52.52公顷)在依法处理到位后,完善了用地手续。经过整改,全市违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的4.87%,低于省定目标5.13个百分点。
2012年,共受理群众来信来访213件,受理督办、转办、交办案件14件,按期结案率100%,确保敏感期没有发生国土资源信访干扰问题。
三、清查闲置土地
1999年4月,按照“盘活存量、内涵挖潜”的工作思路,行署出台《关于在全区清查非农业建设闲置土地处理意见》,在全区范围内开展非农业建设闲置土地清查工作,对1992年以来批准的建设用地逐宗逐块清查,全区共清查闲置土地113宗,面积365.4公顷;查处97宗,面积327.2公顷。其中收回国有土地使用权11宗,面积25.2公顷,基本澄清区内存量闲置土地的家底,促使用地单位加快投资建设步伐,提高土地利用率。
2002年,驻马店市国土资源局和西平、新蔡等县国土资源局经编委批准,正式成立土地储备开发中心,全市共储备土地36.3公顷。通过储备开发后出让22.21公顷,收取土地出让金6017.14万元。按照“以地生财、以地养城”的思路,实行市区土地储备开发,筹集1.1亿元的土地储备开发资金,先后运作乐山路北段、北二环东段、北三环西段、西三环北段和雪松路西段的征地、拆迁、安置及部分路段建设,为驻马店市城市新区的向北拓展提供支持。
2008年,全市把闲置土地作为土地开发利用的重点。当年共清查出闲置土地48宗,面积77.52公顷,其中闲置满1年不满2年的7宗13.17公顷,闲置满两年的41宗64.91公顷,收回土地使用权9宗13.16公顷。2012年,全市盘活挖潜存量建设用地,重点加大对破产倒闭企业占地和城中村、棚户区、旧城区等低效使用土地的盘活挖潜力度,全市盘活利用存量土地726.67公顷。
四、规范土地市场
改革开放以后,商品经济的发展使城镇及郊区土地市场异常活跃,土地私自出租转让现象增多。主要表现为以土地开发为名倒卖土地,牟取暴利;以合法的房屋买卖掩盖土地买卖获取非法所得;以出租门面、房屋的形式出租土地,攫取高额的土地级差地盘;以非法手段买卖集体所有土地等。混乱的土地隐形市场掩盖大量的土地投机、炒卖地皮的违法行为,严重扰乱社会经济和城镇土地管理秩序。1990年,《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让(暂行)条例》发布实施后,国家按照土地所有权与土地使用权分离的原则,实行城镇国有土地使用权出让、转让制度,允许出让土地使用权在出让期限内转让、出租、抵押。随着土地使用制度改革的深化,全区各县、市加强企业土地资产管理,结合国有土地“五统一”管理工作的开展,清理整顿土地隐形市场。一系列土地使用改革政策的出台,逐步规范土地的出让、转让、出租、抵押秩序,建设用地供应由行政划拨为主转到以市场配置为主,拍卖、招标在土地出让中所占的比例扩大。
1995年,《中华人民共和国城市房地产管理法》的实施,加快土地使用制度改革步伐,土地市场管理不断完善,除国家明文规定的重点扶持企业、城市基础设施和公益事业建设项目、政府机关和军事用地外,全部实行国有土地有偿使用。1997年,驻马店市、平舆、汝南、泌阳、正阳、上蔡等县市建立地产交易中心,促进土地合法出让、转让、出租、抵押和划拨。对国有企业的国有土地资源,按照统一规划、统一出让、合理布局、综合开发、配套建设的原则,着力盘活城镇存量土地,开展旧城改造和小城镇地政工作。1999年,全区各县都制定《土地市场交易管理办法》和《国有土地使用权公开招标拍卖出让的实施意见》,建立地产交易机构,加强地产交易管理。当年,区内土地管理部门参与11个国有企业改革,处置土地资产面积201.7公顷,完成国有土地使用权招标、拍卖、出让土地9宗,成交额435万元。土地租赁制逐步推开,初步建立土地使用权转让、出租、抵押和国有土地全面实行有偿使用的规则和程序,地产交易基本步入依法、有序的轨道。
2000年,全区土地交易有规范的交易场所、规范的土地交易市场管理,成为增加政府财政收入的重要渠道。当年全区国有土地使用权招标、拍卖、转让、租赁、抵押共788宗,涉及金额3629.38万元。2002年,全市通过土地交易机构办理土地使用权转让646宗15.20公顷,转让金额1862.51万元;办理使用权抵押48宗39.87公顷,抵押金额2550.45万元;土地使用权租赁112宗0.62公顷。2003年,全市通过市县区土地交易机构办理转让土地424宗,面积13.43公顷,成交额2412.1万元;土地租赁27宗18.84公顷,成交金额231.7万元;土地抵押90宗29.07公顷,抵押额9463.67万元。市国土资源局组织了温州步行街拆迁和建业绿色家园等重点拆迁安置项目,实施了驿城区客运公司拆迁、安居工程拆迁、春晓街东段拆迁等工程,涉及用地面积43.1公顷,累计投入资金3470.1万元。当年全市有偿供地139宗94.26公顷,土地出让成交额1.55亿元,实现土地收益7224.2万元,比2002年增长32.79%。2004年,全市招拍挂出让土地面积32.72公顷,土地出让合同价格17579.77万元。其中原市水利局办公区土地拍卖价格每亩高达482万元,创全市土地拍卖价新高。通过市县区土地交易机构办理土地转让、抵押214宗,面积27公顷,成交金额4500万元。2005年,全市招拍挂出让土地面积25.51公顷,收取土地出让金11325万元,实现土地有偿收入3.3亿多元,较2004年增长10%。
2006年,全市共有偿供地265.1公顷,实现土地出让价款5.9亿元,较2005年同比增长62.16%。其中招拍挂出让土地123.58公顷,较2005年增长143%,实现土地出让价款4.2亿元,与上年同比增加91.98%。2007年,全市积极推广多种有偿使用方式,严格经营性用地招拍挂制度,认真落实工业用地招拍挂出让和最低价标准,努力搞活土地资产经营。2008年,全市全年建设用地供应总量为376.9公顷(市本级152.07公顷),成交价款7.39公顷(市本级成交价款4.02亿元),其中协议出让99.74公顷,成交价款1.7亿元;招拍挂出让234.51公顷,成交价款5.69公顷。2009年,全年全市建设用地供应总量880.17公顷,出让土地495.63公顷,土地出让成交价款17.93亿元。其中,市本级供应土地101.9公顷,出让土地89.36公顷,合同价款8亿元。2010年,全市建设用地供应量827.49公顷,土地出让金合同价款27.5亿元。
2011年,全市供应土地面积1241.32公顷,其中出让土地面积1005.36公顷,土地出让合同价款51.33亿元,比2010年增长87%。市本级供应土地面积211.34公顷,其中出让土地面积13.54公顷,出让合同价款13.11亿元。2012年,全市全年供应各类土地近1333公顷,同比增长7%。其中:出让土地786.67公顷,出让合同价款46.01亿元,确保经营性土地出让“量价保稳”,推动中心城区建设,为县域经济大发展集聚财力;供应各类保障性住房用地107.6公顷,占供地总量的8%,确保经济适用房、廉租房和公共租赁房民生项目的用地需求。市中心城区出让土地112宗,不仅为市财政筹集资金,还解决70%以上的历史遗留土地问题。
五、“三无”乡镇活动
1992年,开始在全区开展土地管理“三无”(即无违法批地、无重大土地纠纷、无违法用地)乡镇活动。全区土地管理系统采取提高自身素质与宣传教育相结合、专项清查与查处大案要案相结合、部门查处与联合查处相结合、事前防范与事后查处相结合、监察工作与信访工作相结合等措施,各级党委、政府高度重视,参加活动及达标的乡(镇)逐年增多,质量和水平也逐年提高,组织日趋完善。
1993年,地区土地局制定《驻马店地区土地管理“三无”乡镇验收标准》。1995年,全区68个乡镇达到“三无”乡镇标准,占计划的97.14%。1996年,全区普遍开展“三无”乡镇创建活动,省、地验收达标90个,达标率47%,其中正阳县达标率63%。1998年,全区开展创建“土地执法模范县”活动,活动按照“规范起步、循序发展,求精勿滥、注重实效”的原则,结合“三无乡镇”活动的开展,以试点开始,全面推开。地区土地管理局拨出专门经费32万余元购买土地管理及相关知识教材,购买《土地管理法》《河南省实施〈土地管理法〉办法》《行政复议法》《行政诉讼法》《土地管理文件汇编》和《国土资源法律法规手册》等书籍4800余本。同时,购买印制土地管理法宣传挂图等宣传品8000余幅。在全区范围内举办各种层次的土地管理法律法规培训班12期,专门举办1期分管土地的乡镇长培训班,使200多名乡镇干部得到一次土地管理法律法规的系统培训。当年,全区实现“三无”乡镇105个,占乡镇总数的55%。至2000年底,全区“三无乡镇”活动普及率达到100%,已有109个乡镇达到“三无”乡镇标准,达标率56%。正阳县在创建土地执法模范县活动中,全县“三无乡镇”活动达标率巩固在81%,2001年7月经市里验收合格,成为驻马店市第一个“土地执法模范县”,受到市政府通报表彰。2002年后,创建“三无”乡镇活动停止。
第四节 建设用地管理
一、建设用地的规划和计划管理
1982年,驻马店地区基本建设委员会成立城市规划组,进驻各县市现场组织编制《城市总体规划》。1982年11月和1984年11月,河南省城市规划技术鉴定委员会在驻马店两次召开规划技术鉴定会,分别对驻马店地区9县1市的总体规划进行技术评审、鉴定。1985年4月、7月,省政府分别下文批准区内各县市的《城市总体规划》,驻马店市和9个县城建设和土地管理有了法律依据。《城市总体规划》显示,区内9个县城和驻马店市现状用地总面积3274.4公顷(49116亩),人均占有土地面积91.93平方米。本着珍惜和节约土地、尽量不占或少占耕地的原则,规划到2000年,全区城市用地将达4945.73公顷(74168亩),人均占地面积81.75平方米。规划后与规划前相比,总面积净增1671.33公顷(25070亩),增长51%,人均占地面积减少10.18平方米,下降115%。各项用地面积所占城市用地总面积的比例,规划后9个县城和驻马店市的生活居住用地,均比规划前有较大幅度的增加。同时,驻马店市的大专院校、科研单位用地,对外交通及汽车站、队用地,也比规划前增长较多。其他各项用地比例,均比规划前有所降低。
1990年9月,启动全区第一轮土地利用总体规划修编工作,汝南县、平舆县确定为土地利用总体规划修编试点县。1994年2月,开始第一轮土地利用总体规划修编工作。1994年5月,编制完成《驻马店地区土地利用现状图》,获国家土地管理局和省土地管理局科技成果一等奖。1996年12月,全区县级土地利用总体规划修编完成。
1997年,根据《中共中央国务院关于进一步加强土地管理,切实保护耕地的通知》精神,行署下发《驻马店地区行政公署关于认真做好土地利用总体规划编制修订工作的通知》,全区第二轮土地利用总体规划修编工作全面铺开。1998年,地区土地管理局成立土地规划修编领导小组和办公室,组成由多部门多学科专业人员参加的课题组,举办技术培训班,制定《驻马店地区土地利用规划修编工作方案》。全区第二轮土地利用总体规划修编工作于1998年12月完成,并通过省级验收,规划确定全区土地利用目标、任务和基本方针,提出土地利用规划方案和实施规划的措施。根据省政府的批复意见,全区土地利用总体规划的目标和任务是:到2010年全区耕地减少量及建设占用耕地量不得突破5466.67公顷;土地整理、复垦和开发补充耕地量不少于13177.92公顷;确保全区耕地保有量不低于901359.14公顷,基本农田保护面积达到766857公顷,占1996年全区耕地总面积的85.08%。2000年底,全市10县(市)均完成地、县、乡三级土地利用总体规划修编任务,其中地、县(区)级土地规划已经省政府审批并开始实施。当年,全市共利用国务院和省政府审批的建设用地597.29公顷。
本着集约和节约用地的原则,全市注重发挥好土地利用总体规划对建设用地的宏观控制作用,对于确需改变土地用途的,首先通过程序对土地利用规划进行修改,否则不予批准。2002年,市国土资源局承担的驿城区土地利用总体规划的修订工作,完成规划初稿和有关图件,西平县土地利用总体规划通过初审,市级矿产规划完成初稿,并完成规划图件的编制工作。2004年,按照中央加强宏观调控和土地市场秩序治理整顿的要求,全市严格土地利用规划管理,对农用地转用的建设项目用地实行预审工作制度,建立规划实施管理联席办公制度。
2009年,全市土地利用总体规划修编工作已基本完成,市、县级规划已经省政府批准,乡镇规划修编已完成复审。通过规划修编,驻马店市中心城区框架由原来的58平方千米扩展到150平方千米。2011年,全市建设用地坚持“有保有压和有限指标保重点、一般项目靠挖潜”的供地原则,优化建设用地指标管理,强化土地利用总体规划的整体管控。
2012年,按照“更新基数、增量不变、结构调整、优化布局”的总体要求,围绕市委、市政府经济发展思路,把规划调整重点放在“一中心五组团”(即中心城区,遂平、汝南、确山3个县城发展组团,金顶山、宿鸭湖2个生态旅游发展组团)规划建设方面,采取区位调整、指标挖潜和拓展城市边用地空间等措施,全面完成土地利用总体规划成果与第二次土地调查数据的对接,以及规划数据库建设和规划成果备案3大任务。通过新一轮规划修编,在保持耕地和基本农田保护目标不变的情况下,全市城乡建设用地规模新增9842公顷;全市产业集聚区用地规模由1.5万公顷增加到1.78万公顷,新增0.28万公顷。其中为开发区调整基本农田486.67公顷,其面积由1230公顷扩大为1765公顷。中心城区的建设规模达到180平方千米,新增42.82平方千米,为以后5~8年的城市建设和“三化”协调发展留足发展空间。
二、建设用地的供应管理
20世纪90年代以前,驻马店地区的城镇国有土地使用一直实行行政划拨制度。国家将土地使用权无偿、无限期提供给用地者或用地单位,土地使用者之间不能再进行转让、出租和抵押。随着社会主义市场经济体系的建立和经济体制改革的不断深化,行政划拨土地使用制度已不适应经济发展的需要。1982年3月,地区基本建设委员会、地区财政局、地区中级人民法院联合发出《关于城市房地产管理办法的若干规定》,强调“城镇土地一律归公有。任何单位或个人的用地须由城镇规划部门批准,由房地产管理部门办理使用手续,严禁各部门乱批、乱占国有土地,已批准使用的土地,一律以自用为限,不准买卖、转让、转租,国家需要时,由房地产管理部门收回统一调配”。1987年3月,驻马店地区相继成立地、县(市)、乡(镇)土地管理机构,统管全区城乡土地和地政地籍工作。从此,全区城市房地产管理步入正轨。
1990年,国务院《城镇国有土地使用权出让和转让(暂行)规定》的颁布,标志着城镇国有土地使用制度改革的开始。区内国有土地的使用从无偿、无限期、无流动的行政划拨改为有偿、有限期、能流动的市场配置;政府垄断土地一级市场,实行城镇建设用地“五统一”(即统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理)管理;清理整顿“土地隐形市场”,查处非法交易行为,建立规范的土地市场体系,把私自交易引向法制轨道;加强土地税费征管,充分发挥税收的调控作用。国有建设用地可以依法出让、转让、出租、抵押,实行有偿、有限期、可以流动的方式管理土地。
1992年,地区土地管理局参与前期论证、工程选址、初设审查项目65个,用地78公顷;上报省批复项目5个,用地11.07公顷。1993年,全区审批土地300.59公顷,比上年增长45%,其中耕地257.05公顷。1994年,全年审批占用土地146.3公顷,其中耕地113.6公顷。1995年,全年审批土地352.8公顷。其中国家建设用地225.8公顷(耕地176.4公顷),集体建设用地45.7公顷(耕地32.9公顷),农村个人建房用地83.12公顷(耕地79.26公顷)。1996年,审批各类建设用地176.98公顷,占省下达计划指标的42.6%。1998年,审批三项用地和补办用地手续228.1公顷,占年计划指标的78.6%,其中耕地160公顷,占年计划指标162公顷的98.7%,重点项目和安居工程用地82.5公顷,非农业建设用地清查处理补办手续349宗,面积171.28公顷,补办率达到90%以上。
2000年,共利用国务院和省政府审批的建设用地597.29公顷。2001年,全市各级国土资源部门参与驻信、漯驻高速公路和驻马店师范高等专科学校扩建工程等项目的征地协调工作,为中原企划有限公司、金雀电气股份公司上市和中原药物研究所企业改制、市燃料公司破产土地资产处置提供高效快捷的服务。全市呈报省政府建设用地453.75公顷,市政府批准使用集体土地面积9.04公顷,转发省政府2001年底前批准用地面积96.26公顷,市国土资源局直接办理国有土地使用权出让21宗28.5公顷,保证东西合作发展项目、城镇化建设的用地要求。2002年,省下达驻马店市农用地转为建设用地计划300公顷,其中耕地200公顷。全年共审批农用地转用面积109.22公顷,占年计划36.4%,其中耕地78.3公顷,占年计划的39.2%。2003年,全市为各类建设项目提供用地252.46公顷,保证驻信、驻新高速公路、西气东输豫南段、中心市区北扩、蓝天集团30万吨甲醇厂、电厂2×30万千瓦机组、天方药业集团、骏马化工、十三香厂改扩建等国家、省、市重点项目用地。2004年,按照中央加强宏观调控和土地市场秩序治理整顿的要求,市国土资源局搞好存量土地挖潜,研究制定加强项目用地管理的措施;加强建设用地的审批管理,严格土地利用规划管理,对农用地转用的建设项目用地实行预审工作制度,建立规划实施管理联席办公制度,保证国家建设和驻马店“八二〇”旧址改造、春晓街东段拆迁、鸿基安居工程烂尾楼改造等一批项目的建设用地,全市土地报件一次通过率100%。当年,全市共审批城乡建设用地492.63公顷,上报审批高速公路建设用地224.23公顷。
2005年,全市共审查上报城乡建设用地14批次,转用征收农村集体土地266.33公顷,其中农用地244.56公顷;上报单独选址用地2个1019.99公顷(吴桂桥煤矿、新阳高速公路用地),支持古城电厂、骏马化工、华骏车辆、中心市区北扩等国家、省、市重点项目。2006年,全市共审批报批城乡建设用地830.2公顷(12453亩),上报审批单独选址建设用地7.9公顷,保证高速公路、古城电厂扩建、骏马化工、天方药业、华骏车辆、工业项目集中区和驻马店市中心区北扩等一大批国家、省、市重点项目和城镇发展用地。2007年,全市认真落实土地调控的各项措施,严格执行国家产业政策和项目用地标准,切实保障经济社会发展用地。全年共依法审查报批城乡建设用地997.4公顷,其中占用耕地559.31公顷。全市国土资源系统积极探索实行工业项目集中建设和推广使用标准厂房的新途径、新办法。按照统一规划、分期实施、稳步发展的原则,强力推进工业集中区建设和标准厂房使用。全市共规划工业集聚区17个,建成的标准厂房占地面积140.25公顷,建成并投入使用的标准厂房面积58.3万平方米,入驻企业144家。据实地测算,共节约用地89.67公顷,项目节地率39%。2007年6月,省国土资源厅在驻马店市召开全省标准厂房平舆现场会,对驻马店市及平舆县的做法给予高度评价。2008年,全市建设用地供应总量376.9公顷,其中市本级152.07公顷。2009年,省政府分配给驻马店市新增建设用地指标412公顷。在国家地根紧缩、土地管理从严、用地计划指标不足的情况下,全市共向省政府上报建设用地1365.4公顷,超用地指标951.41公顷。全市又通过6个县的城乡建设用地增减挂钩,解决建新区用地165.36公顷,确保国家、省、市重点项目、民生项目和招商引资项目的用地。全年全市共盘活挖潜存量土地350公顷,12个工业集聚区建成标准厂房77万平方米,入驻企业200多家,节约建设用地约400公顷。当年,全市国有土地建设用地供应总量880.17公顷,市本级收储土地160公顷。
2010年,驻马店全市共受理上报建设用地报件86个,征收土地总面积2283.13公顷。当年,全市共盘活挖潜存量土地350公顷,供应建设用地827.49公顷,节约建设用地400余公顷。驻马店市经省政府批准的建设用地量居全省第五、黄淮四市第一,城乡增减挂钩解决用地指标位居全省第一。2011年,省下达全市年度用地计划指标300多公顷,申请追加计划指标785公顷,全年共争取年度计划指标1086公顷;全市共受理上报各类建设用地93个批次2051.65公顷(含城乡增减挂钩用地报件621.4公顷),省政府批准81个报件2320公顷(含上年上报未批报件);供应新增建设用地557.98公顷,供应住宅用地420公顷,供应各类保障性住房用地325.6公顷。全年全市盘活存量建设用地310公顷。西平县被评为国家级“节约集约用地模范县”,获资金奖励300万元、用地指标奖励33.33公顷;遂平县被评为省级“节约集约用地模范县”,获奖金300万元;泌阳县产业集聚区和驿城区装备产业集聚区各获省国土资源厅奖金80.3万元。全市共组织上报城乡建设用地与农村建设用地增减挂钩19个批次,建新区面积572.76公顷,其中先拆后建项目12个批次494.9公顷,先建后拆项目2个批次77.86公顷,当年获批4个批次,建新区面积123.37公顷。通过开展城乡建设用地增减挂钩解决报批土地621.4公顷。
2012年,全市严格执行国土资源部和省厅发布的各类建设项目用地控制指标,严格审查和核减项目申请用地规模,以市政府名义下发《进一步促进节约集约用地的通知》,开展“土地节约集约利用标准体系建设”等课题研究,合理确定出让宗地规模。实行重点项目用地联审报批制度,对重点项目用地提前介入,主动服务,落实“专人、定责、限时、从速”工作要求,为各类省、市重点项目开辟“绿色通道”,服务质量和审批效率进一步提高。在省下达用地计划指标不足333.33公顷的情况下,通过积极争取,全市上报审批各类项目建设用地超过2666.67公顷,超省厅下达计划2333.33公顷,是计划指标的8倍。其中:建设项目批次用地审批1600公顷,农用地转用200公顷;审批城乡建设用地增减挂钩866.67公顷,确保各类项目用地需求。全市供应标准厂房用地400.87公顷,共完工标准厂房建筑面积420万平方米,已入驻企业597家。扎实推进国土资源节约集约模范县(区)创建活动,建立创建活动工作制度,制定保障措施,总结宣传试点经验,全面推进创建活动。2012年参与创建国家级达标的有泌阳、汝南、确山和驿城区4个县(区),创建达标率达到100%,其中驿城区被评为“第二届河南省国土资源节约集约创优区”,并获得500万元的资金奖励。
三、建设用地的征用管理
1986年6月25日,第六届全国人大常委会第十六次会议通过《中华人民共和国土地管理法》规定:国家建设征用耕地1000亩以上、其他土地2000亩以上的,由国务院批准;征用省、自治区行政区域内的土地,由省、自治区人民政府批准;征用耕地3亩以下、其他土地10亩以下的,由县级人民政府批准;省辖市、自治州人民政府的批准权限,由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。1987年9月18日,河南省六届人大常委会第三十次会议通过的《河南省〈土地管理法〉实施办法》规定:征用耕地3亩以下、其他土地10亩以下,由县(市)人民政府批准;征用耕地3亩以上、10亩以下,其他土地10亩以上、20亩以下,由市人民政府、地区行政公署批准;征用耕地10亩以上、1000亩以下,其他土地20亩以上、2000亩以下,由省人民政府批准;征用耕地1000亩以上,其他土地2000亩以上,报国务院批准。
1992年8月25日,河南省七届人大常委会第二十九次会议通过《关于省辖市人民政府、地区行政公署建设征用土地审批权限的决定》,规定其他省辖市、地区行政公署区域内征用耕地3亩以上、200亩以下,其他土地10亩以上、500亩以下,由省辖市人民政府、地区行政公署审批,并报省人民政府土地管理部门备案。1995年12月8日,河南省第八届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过《关于修改〈关于省辖市人民政府、地区行政公署建设征用土地审批权限的决定〉的决定》,规定省辖市、地区行政区域内征用耕地3亩以上、20亩以下,其他土地10亩以上、30亩以下,由省辖市人民政府、地区行政公署审批,并报省人民政府土地管理部门备案。驻马店地区各县(市)人民政府应严格执行《中华人民共和国土地管理法》和《河南省〈土地管理法〉实施办法》规定的耕地3亩以下、其他土地10亩以下的审批权限。
1987~1995年,国家建设征用集体所有土地和划拨国有土地的审批程序,依照1987年9月29日公布施行的《河南省〈土地管理法〉实施办法》有关建设用地的审批程序办理。审批程序为:申请选址、制定征地和补偿方案、上报审批土地、划拨土地。1989年起,执行《国家土地管理局〈关于国家建设用地审批工作的暂行规定〉的通知》规定。1992年,全年各项建设占用耕地1776亩,为年计划的43.9%。1993年,为进一步贯彻落实“十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地”的基本国策,全区各级土地管理部门坚持实行建设用地许可证制度,对征地实行全过程管理,坚持由政府一支笔按计划审批土地,严格控制占用耕地。当年,全区审批建设项目占用耕地257.05公顷,其中国家建设项目占用耕地地234.17公顷、集体建设项目占用耕地11.82公顷、农村个人建房占用耕地11.06公顷。1994年,全年审批占用土地146.3公顷,其中耕地113.6公顷。1995年12月起,按照有关规定,国家大型交通、能源、水利水电建设前期工程用地和开发区基础设施用地按独立工程办理用地手续,其报批程序和条件可适当简化。全年审批国家建设占用耕地176.4公顷,集体建设用耕地32.9公顷,农村个人建房用地耕地79.26公顷。1998年,审批三项用地占用耕地160公顷,占年计划指标162公顷的98.7%。
1999年1月1日,新修订的《中华人民共和国土地管理法》颁布施行,规定征收下列土地由国务院批准:基本农田;基本农田以外的耕地超过35公顷的;其他土地超过70公顷的。征用规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案。征用农用地,应当依照规定先行办理农用地转用审批。有关建设用地的审批程序规定:建设单位持规划部门同意的选址意见书、规划用地许可证等向县级土地行政主管部门申请用地;县级土地行政主管部门对建设单位的用地材料进行审查,对符合申请用地条件的,及时组织报批材料;市级土地行政主管部门对县级土地行政主管部门组织报批材料进行复核,符合报批条件的,报同级人民政府审核后上报;省级土地行政主管部门对建设用地报批材料进行全面审查,对符合要求的报批材料,在完成内部会审后,提出审查意见,报省级人民政府审核。省级人民政府根据建设用地审批权限对建设用地审查后,提出批复意见。需报国务院审批的,由省级人民政府将建设用地请示呈报国务院。9月24日,省第九届人大常委会第十一次会议对《河南省〈土地管理法〉实施办法》进行重新修订,并于12月1日起施行。规定建设占用土地应当符合土地利用总体规划和土地利用年度规划;农用地转用和征用的审批权限依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定执行。建设项目需要使用土地利用总体规划确定的国有未利用土地的审批权限为:3公顷以下由县(市)人民政府批准,3公顷以上6公顷以下由设区的市人民政府、地区行政公署批准,6公顷以上由省人民政府批准。全年全区农用地转用135.8公顷,农用地征用162.8公顷。
2000年,全市共利用国务院和省政府审批的建设用地597.29公顷。2001年,市国土资源局直接办理国有土地使用权出让21宗28.5公顷,保证东西合作发展项目、城镇化建设的用地要求。2003年,市国土资源局制定《驻马店市区征地办法》《驻马店市区征地补偿标准》等文件。当年,全市为各类建设项目提供用地252.46公顷,保证驻信、驻新高速公路、西气东输豫南段、中心市区北扩、蓝天集团30万吨甲醇厂、电厂2×30万千瓦机组、天方药业集团、骏马化工、十三香厂改扩建等国家、省、市重点项目用地。2004年,全市清查耕地占补平衡项目28宗,占用耕地218.07公顷,补充耕地231.91公顷;清查出自1999年1月1日以来全市共征用农民集体所有土地972.53公顷,应补偿安置金额23551.62万元,发放补偿安置到位22205万元,剩余1347万元已全部拨付到位。
2007年,全市认真落实土地调控的各项措施,严格执行国家产业政策和项目用地标准,切实保障经济社会发展用地。2008年,全市积极推行多种有偿使用方式,严格经营性用地招拍挂制度,落实好工业用地招拍挂出让和最低价标准,搞活地产经营。2009年,全市对建设项目占用基本农田的全部实行先补后占,并严格按规划设计标准验收,确保保持占补平衡和补充耕地的质量。注重盘活存量土地,对供而未土地限期整改,整改难改到位的重新组织招商。对关停并转的工矿企业用地,市政府进行收购储备,根据用地计划、产业发展方向和招商重点,制定盘活方案,重新确定土地用途,有偿出让。加大工业集聚区和标准厂房建设,实现集约节约用地,不断扩大土地有偿出让范围,使土地收益成为城市建设的重要资金来源。2011年,全市建设用地坚持“有保有压和有限指标保重点、一般项目靠挖潜”的供地原则,优化建设用地指标管理,强化土地利用总体规划的整体管控,做到符合规划等条件的用地指标“应保尽保”。当年,通过实行城乡用地增减挂钩解决所指土地面积621.4公顷,从而有效缓解全市县域经济发展和产业集聚区发展所需计划指标的压力,优化城乡用地结构和布局,推进土地集约节约利用和城乡协调发展。
2012年,严格执行国土资源部和省厅发布的各类建设项目用地控制指标,严格审查和核减项目申请用地规模,以政府名义下发《进一步促进节约集约用地的通知》,开展“土地节约集约利用标准体系建设”等课题研究,合理确定出让宗地规模。针对城市建设过程中出现的政策瓶颈问题,研究出台多项基础政策,修订完成《驻马店市征地青苗及地上附着物补偿标准》《驻马店市征地片区综合地价》,出台《关于加强中心城区拆迁失地群众安置办法》,使城市建设遇到的问题得以解决。
四、征地补偿
自1982年开始,经行署确认的城市建成区内的原有集体土地全部依法转为国有土地。行署根据城市建设需要调整使用土地使用权时,按集体土地征用的补偿标准对原土地使用者予以补偿。1987年9月18日,河南省六届人大常委会第三十次会议通过《河南省〈土地管理法〉实施办法》,土地征用补偿标准按《河南省〈土地管理法〉实施办法》规定的标准执行,并依河南省国土资源厅核定的驻马店市区农业年产值标准给予补偿,地面附属物的补偿由市政府制定。国家建设征用集体所有的土地,用地单位应支付土地补偿费、青苗补偿费和附着物补偿费规定如下。土地补偿费:征用耕地(包括菜地)、果园、鱼塘、藕塘、苇塘、茶园、苗圃等省辖市郊区按年产值的6倍补偿;其他市郊区、工矿区和县辖镇按年产值的5倍补偿;其他地区按年产值的4倍补偿。征用耕地中,各类作物的副产品(不包括蔬菜)按每亩主产品年产量的15%~20%计算。征用未结果的果园比照一般果园年产值的60%~80%计算。征用新开辟的鱼塘、藕塘、苇塘、茶园、苗圃等,比照一般各该类年产值的60%~80%计算。征用成材林地,按征用时该地林木蓄积量的价值给予补偿;征用幼林地,按成材林价值的50%补偿;征用灌木林地和疏林地,按每亩年产值的3倍给予补偿。征用宅基地和乡(镇)村公益事业、集体企业、个体工商户已使用的集体土地,除按规定给予拆迁补助外,按耕地给予补偿。征用其他土地,按被征土地实际年产值的3倍补偿。青苗补偿费,征用耕地,按以下标准支付青苗补偿费:已下种的按季产值的60%~80%计算;已耕作未下种的按季产值的40%~60%计算。附着物的补偿标准由省人民政府制定。
市国土、建设、规划、房产等部门负责对拟征用土地上的地面附属物进行清查登记。在市区利用集体土地建造住房等,必须依法办理建设工程规划许可证、土地使用权证、房屋所有权证,否则即视为非法建筑,在土地征用拆迁中不予补偿。在市区内的耕地上打井、栽树等,必须获得所在乡镇人民政府批准,并向市规划、国土等部门备案。未经批准和备案而擅自打井、栽树的,在土地征用时不予赔偿。选址确定后,新增加的附着物不予补偿。国家建设征用土地,用地单位除支付补偿费外,还应支付安置补助费。征用耕地每亩的安置补助费标准为:人均耕地1亩以上的补年产值的3倍;7分以上不足1亩的补年产值的4倍;5分以上不足7分的补年产值的5倍;3分以上不足5分的补年产值的7倍;3分以下的补年产值的10倍。征用其他土地的,按该土地年产值的2~6倍支付安置补助费。其他如耕地开垦费(指征用耕地的)、新菜田开发基金(指征用菜地的)、耕地占用税(指征用耕地的)各个时期的补偿标准有所不同。
乡(镇)、村企业建设和村民个人兴办企业需使用土地的,建设单位或个人应持县级以上人民政府批准的设计任务书或其他批准文件,向县(市)土地管理部门提出申请;乡(镇)办企业建设经批准使用集体所有土地的除妥善安置村民的生产和生活外,用地补偿标准为:耕地每亩按年产值的4倍补偿,有收益的非耕地的每亩按年产值的3倍补偿,无收益的土地不予补偿;青苗补偿费和土地上附着物的补偿费,按本省、地规定执行。个人兴办企业使用的集体土地,参照以上规定执行;乡(镇)村公共设施、公益事业建设需要使用土地的,由乡(镇)人民政府审查,向县(市)土地管理部门申请,报县(市)人民政府批准。建设单位应给被占地单位调整相应的土地或给予适当补偿。
1999年1月1日起,新修订的《中华人民共和国土地管理法》施行,9月24日,省第九届人大常委会第十一次会议对《河南省〈土地管理法〉实施办法》进行重新修订,并于12月1日起施行。此后,驻马店市的征地补偿按照新修订的《中华人民共和国土地管理法》和《河南省〈土地管理法〉实施办法》执行。
2003年,全市逐步建立“政府指导+市场配置”的供地模式,严格控制划拨用地,逐步扩大有偿使用范围。研究拟定《驻马店市区征地办法》《驻马店市区征地补偿标准》等文件,进一步规范征地行为。2004~2006年,随着《中华人民共和国物权法》《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》,以及国土资源部办公厅《关于开展制订征地统一年产值标准和征地片区综合地价工作有关问题的意见》出台,市政府于2007年、2008年分别提高拆迁补偿标准。但原来土地征用及补偿工作中暴露出补偿不合理、拆迁安置不到位等问题,使得修订征地补偿工作规则愈显紧迫。2012年9月17日,印发《驻马店市征地青苗及地上附着物补偿标准》,出台《关于加强中心城区拆迁失地群众安置办法》,从而使城市建设遇到的问题有了解决的办法和依据,助推城市项目建设。
五、农村宅基地管理
20世纪80年代后期,随着农村居民生活水平的提高,农村出现建房热潮,乱占耕地现象时有发生。1979年12月,第一次全国农村房屋建设工作会议重申农村住房属于生活资料,产权归个人所有。会议从我国农村房屋建设实际出发,提出“全面规划、正确引导、依靠群众、自力更生、因地制宜、逐步建设”的方针。1981年,地区基本建设委员会召开全区第一次农村房屋建设工作会议,传达贯彻上级农房会议精神。是年底,地区基本建设委员会增设农村房屋建设科,各县城乡建设环境保护局增设农村房屋建设股,乡政府配备生产建设助理兼管村镇建设工作。1982年,《河南省村镇建房用地管理实施办法》成为农村宅基地管理的法律依据。当年,地区在确山县新安店、新蔡县孙召、上蔡县塔桥、汝南县和孝、平舆县辛店5个集镇进行农村集镇规划试点。之后,又开展村庄规划,多数村镇在规划中。对急需宅基地的,先从村内现有空闲地解决;村内确实无有空闲地的,尽量利用荒地、坡地、薄地,不得占用平地、好地、园地;规划旧村改造时,对原有宅基地一般不大动,确有特殊情况,经群众讨论同意后,只作个别调整。至1985年底,全区完成农村集镇规划192个,占应规划农村集镇的97%;完成村庄规划19525个,占村庄总数的84.5%。按照《村镇规划原则》规定的审批程序,集镇和村庄规划的文件与图纸,分别报县、乡政府审查批准后执行。通过村镇规划,全区共节约用地1.22万公顷。集镇规划使人均占地面积由0.21亩减少到0.18亩;村庄规划使人均占地面积由0.26亩减少到0.22亩。
对于集体建设用地的管理,随着《土地管理法》的实施逐步实现统一、规范。1987年9月29日,《河南省〈土地管理法〉实施办法》实施,驻马店地区集体建设用地管理工作依照相关规定执行。落实好有关农村宅基地规定:申请宅基地应经村民委员会审核,使用原有宅基的和村内空闲地的,由乡(镇)政府按规划批准,办理用地手续;使用耕地或其他土地的,经乡(镇)政府审查,报县(市、区)人民政府批准,由同级土地管理部门办理用地手续。农村居民建设住宅,每户宅基地用地标准为:城镇郊区和人均耕地1亩以下的平原地区,每户用地不得超过2分;人均耕地1亩以上的平原地区,每户用地不得超过2分半;山区、丘陵地区,每户用地不得超过3分。1989年,驻马店地区开展农村宅基地登发证工作,抑制农村居民宅基地无限制扩大的势头。1989年9月起,按照省《关于乡(镇)村公共设施、公益事业建设用地审批权限的通知》,对乡(镇)村公共设施、公益事业用地的审批按乡(镇)村企事业用地审批权限执行。
1990年,依据国务院《批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》和省政府配套文件精神,全区逐步实行农村宅基地有偿使用,加强农村宅基地管理,合理利用空闲土地,严格控制占用耕地。宅基地有偿使用费按标准占用面积和超标准占用面积区别收取,超标准占用部分加倍征收,对以不正当手段超标准强占宅基地的采取惩罚性征收,群众可自愿退出超占的宅基地,由集体收回另行安排。1992年,省政府、省土地管理局制定《河南省农村宅基地用地管理办法》,规定农村宅基地申请具备以下条件:无宅基地的;除身边留一子女外,其他成年子女确需另立门户,而已有的宅基地低于分户标准的;集体经济组织招聘的技术人员要求在当地落户的;回乡落户的离休、退休、退职的干部职工、复退军人和回乡定居的华侨、侨眷、港澳台同胞,需要建房而无宅基地的;原宅基地影响规划、需要收回而无宅基地的。同时规定有下列情况之一的,申请宅基地不予批准:出卖、出租或以其他形式非法转让房屋的;违反计划生育政策;一户一子(女)有一处宅基地;户口已迁出且不在当地居住;年龄未满18周岁;其他不应安排宅基地的。当年,农村宅基地发证工作全面铺开,到1992年底,全区累计发证86万份。1993年6月,根据中央有关减轻农民负担的通知精神,作为国务院公布取消的减轻农民负担项目,农村宅基地使用费停止征收,全区农村宅基地有偿使用政策停止执行。
1996年以后,对于农村超标准占用宅基地和村庄空闲地的,采取行政管理、经济制约和法律监督的手段解决。1996年,根据行署出台的《关于进一步加强土地管理的规定》,全区集体土地不得用于房地产开发,不得单独转让、出租、抵押用于非农业建设用地,集体用地使用权转移须经政府严格审批。对可开发利用而未利用的荒山、荒坡、荒滩、荒沟、荒水(“五荒”),加强权属管理,搞试点拍卖。
1997年3月,地区行署下发《驻马店地区农村宅基地用地管理实施办法》,全区农村宅基地用地管理有了统一的规定,农村占用耕地建住宅和超标准占地现象得到一定的控制。对由于村庄无限制外延所造成的“空心村”问题,采取控制规模、确定面积、划定村界、统一安排进行解决。当年,全区对1992年以来违法占用宅基地问题进行一次清理整顿,健全基层土地管理机构。冻结城乡宅基地占用耕地1年,其间停办新增城乡宅基地登记发证手续,对农村“空心村”进行整治,对不合理的宅基地进行调整,对顶风批、占耕地作为宅基地的严肃查处。对超标准占用的宅基地超占部分依法收为集体所有。
1999年12月1日,新修订的《河南省实施〈土地管理法〉办法》开始实施。驻马店地区集体建设用地和农村宅基地管理依照相关规定执行。集体建设用地:乡镇企业、乡镇、村公共设施、公益事业建设使用本集体所有土地,应向市、县(市、区)政府土地行政主管部门提出申请。市、县(市、区)政府土地行政主管部门在10日内提出审核意见,报市、县(市、区)政府批准。涉及农用地的,在办理农用地转用时一并办理使用审批手续。征用集体所有的耕地,原土地所有者或使用者从次年起不再承担被征土地农业税的纳税义务和农产品定购任务。乡镇企业经批准使用集体土地的,应当给予补偿,补偿的具体数额参照征用土地补偿标准确定。农村宅基地:农村居民建住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划和村镇建设规划,先使用原有的宅基地和村内空闲地,村内有空闲地的不得批准使用村外土地。农村宅基地执行标准规定:城镇郊区和人均耕地667平方米以下的平原地区,每户用地不得超过134平方米;人均耕地667平方米以上的平原地区,每户用地不得超过167平方米;山区、丘陵区每户用地不得超过200平方米,占用耕地的适用前两项规定。农村申请宅基地条件规定为:农村村民户无宅基地的;农村村民户,除父母身边每一子女外,其他成年子女确需另立门户而已有宅基地低于分户标准的;回乡落户的离休、退休、退职的干部职工复退军人和回乡定居的华侨和港、澳、台同胞,需要建房而无宅基地的;原宅基地影响村镇建设规划,需要收回又无宅基地的。符合申请宅基地条件的农村公民,应向本集体提出申请,经村民代表或村民会议讨论通过,由村委会报乡(镇)政府或街道办事处审核后,报县、市(区)人民政府批准。
2004年3月3日,全省“空心村”治理现场观摩会在正阳县召开,省国土资源厅副厅长唐全国等一行参加。当年,全市整顿开发户均占地较多的“空心村”1500多个;实施“四项整治”(砖瓦窑、工矿废弃地、打谷场、“空心村”整治)项目260个,总耕地规模729.5公顷,净增耕地612.09公顷。2005年,全市通过集体建设用地专项整治,整理出耕地483公顷。正阳县兰青乡空心村整治被树为全省典型。当年,全市国土资源管理部门积极支持小城镇建设,推进农民住宅向小城镇和中心村集中,节约耕地。
2010年,市政府下发《关于开展农村集体土地登记工作的通知》,组织开展农村集体土地登记试点工作,累计办理集体建设用地使用权登记发证8230份,占应登记发证数的85.2%。2011年,根据国土资源部、财政部、农业部联合下发的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》精神,市政府成立以副市长陈星为组长的领导小组,下发《关于加快推进全市农村集体土地确权登记发证工作的通知》,要求从2011年7月开始,全面启动全市农村集体土地确权登记发证工作。农村集体土地确权登记发证工作主要包括农村集体土地所有权、农民宅基地使用权、农村集体建设用地使用权3个方面。当年,驻马店市完成工作方案审批、技术细则制定,编制确权发证经费预案,开展业务培训。2012年,全市8县(不含新蔡县)1区均完成宅基地和集体建设用地使用权登记发证招投标工作任务。正阳县完成外业调查,驿城区在完成农村集体土地确权登记发证的基础上,全面启动宅基地和集体建设用地使用权登记发证工作,其他县区的外业调查也基本完成。
第五节 基本农田保护与土地开发复垦
一、基本农田保护
驻马店市土地开垦利用率比较高,耕地后备资源不足,村庄和宅基地占地过多。本着合理利用、切实保护的原则,区内综合采取行政、法律、经济等手段,依法完善土地审批程序,严格控制耕地大量减少的趋势。制定土地培肥制度以加强基本农田保护,村、组在乡农技站的指导下,根据土质、产量、地理位置等因素,对农户承包的土地每2~3年进行一次分等定级,建立土地档案,奖升罚降。对自留地、自留山和承包地上起土、盖房、建厂、葬坟、开矿等违法乱占乱用耕地的,按照《河南省〈土地管理法〉实施办法》的规定严肃处理。对极个别随意将土地抛荒的,责令限期复耕;若弃耕户拒绝复耕,除按规定收取土地荒芜费外,还可以收回承包合同,另行转包给他人。
1988~1992年,全区共审批各项建设用地1241.47公顷,未突破省下达的4153.47公顷的指标。1992年2月,保护区和规划工作推开,全区划定基本农田保护区192个、保护片3169个、地块25482个,全区基本农田保护面积84万公顷,保护率94.2%。改革开放以后,区内乡镇企业迅速发展,对提高社会生产力、增加农村就业人口、提高农民生活水平发挥了重要作用。同时,一些乱占滥用土地、违法用地、浪费闲置土地,甚至随意毁坏耕地的现象也时有发生。为了制止乡镇企业用地失控状态,地委、行署要求乡镇企事业用地要相对集中,凡有空闲地可以利用的,不得新批地,确需新占地的,要依法按程序报批,严格控制占地面积过大、毁坏土地严重的砖瓦窑场和预制场用地。对各地砖瓦窑场进行清理整顿,使砖瓦窑场必须具备布局合理、土源充足、有合法的用地审批手续3个条件。地区各级土地管理部门,严格乡镇企业建设用地审批程序,加强对乡镇企业用地的全程管理。按照土地的用途,使用土地的地理位置、优劣程度,确定有偿使用土地收费标准。超占土地,闲置土地应加倍罚款收费,破坏土地的要收复垦费,并限期按要求复垦。用经济手段调控乡镇企业用地,达到科学、合理用地,保护耕地的目的。
1995年10月14日,行署发出通知,要求贯彻落实《河南省基本农田保护条例》,划定基本农田保护区,开展基本农田保护工作。全区划定基本农田保护区总的要求是:把大部分农田划为保护区加以保护,全区旱涝保收田、各类农业开发区、国家和地方政府确定的农业商品粮生产基地、名优特新产品生产基地(或地块)和必须保留的科研试验田优先保护;城乡接合部、开发区附近、乡镇企业发达的地方按照土地管理、城建发展规划等要求,在充分论证、征求有关方面的意见后,预留出建设发展用地,然后把高产稳产农田、郊区菜田保护起来。京广线两侧,驻新、驻泌公路两侧平原农业区,作为1995年年度基本农田保护的重点开展区域。
1996年6月20日,地区行署下发《关于进一步加强土地管理的决定》,根据河南省政府下达的1995年、1996年年度基本农田保护责任目标,及1997~2010年耕地总量动态平衡3项控制指标,对区内人口、粮食产量、各业发展用地进行科学预测,确定全区的基本农田保护区面积,将指标分解下达至各县(市)、乡(镇)村,并编制地、县、乡级基本农田保护区规划,建立基本农田保护档案。对于划定的基本农田保护区采取特殊保护措施,一般不得占用,必须占用的,要按规定程序严格报批,并缴纳占用基本农田造地费。实行耕地保护责任制,将耕地保护、新增建设用地计划、土地复垦面积和土地使用制度改革的有关指标量化分解到各级政府,作为考核政府政绩的重要指标。地、县、乡分别建立主管领导为组长,有关部门参加的划定基本农田保护区领导小组。地、县还成立技术指导小组,各乡镇建立专业工作队。采取地、县、乡3级同步编制规划,边规划边划定保护区。1996~1997年通过地、县、乡、村4级实地划定,全区共划定基本农田保护区192个、基本农田保护片3169个、基本农田保护块25482个,基本农田保护总面积为84万公顷,超过1997年省下达的83.9万公顷的保护目标,基本农田保护率为94.2%。其中:一级基本农田24019块,面积689941.4公顷,占基本农田的82.1%;二级基本农田7100块,面积150058.6公顷,占基本农田的17.95%。埋设一、二、三级保护标志分别为193个、3169个、25482个,共计为28844个。
1997年8月22日,地委、行署制定《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的意见》。明确实现耕地总量动态平衡的目标,加强建设用地审批管理,冻结非农业建设项目占用耕地1年,加强执法监督检查和非农业建设用地大清查,培育和规范地产市场,强化土地管理机构队伍建设。加强集体土地管理,积极推行殡葬改革,提倡火葬,对山区、丘陵农村逐步采取集中划定公共墓地,平原农村提倡建骨灰堂,同时严查占用耕地建豪华墓地。地、县、乡建立健全基本农田占用审批、上报备案、占补平衡、动态监测和年度检查管护制度,层层签订基本农田保护目标责任书。全年全区开发复垦土地1138公顷,其中耕地290公顷,基本农田保护面积稳中有升。1998年,全区基本农田保护和管理工作逐步走上科学化、规范化、法制化的轨道。进一步健全地、县、乡、村、组基本农田管护网络,落实基本农田管护措施,基本农田面积稳定在847991.7公顷。1999年,地区土地管理局进行基本农田保护区的调整划定和建章立制工作,严格执行基本农田占用审批制度和占补平衡制度,区内基本农田保护面积稳定在76.8万公顷。
2000年6月,地区制定《关于进一步加快基本农田保护区划定工作的紧急通知》。是年底,全区共保护基本农田78.04万公顷,保护率为87.33%。2001年6月,市国土资源局被国土资源部、农业部授予“基本农田保护工作先进单位”称号。2002年,建立健全基本农田保护制度,市、县、乡3级管护网络已经形成。2004年8月,召开全市基本农田保护工作会议,各县(区)副县长、国土局长、地籍股长参加会议,专题安排全市基本农田保护工作,解决以往工作中存在的问题和不足。
2006年,驻马店市人民政府制定下发《关于耕地保护责任目标分解及考核办法》,健全基本农田保护统计台账和增减台账,确定基本农田保护示范县、乡,基本农田保护面积稳定在76.69万公顷以上,保护率85.08%,超额完成省下达的耕地保护目标。2007年,全市各级政府切实把耕地保护、基本农田保护,提高到保障国家粮食安全的战略高度抓紧抓好。通过强化各级责任,认真落实保护制度,切实加强监管,搞好土地整理,采取及时补充耕地等措施,全市耕地保有量90.136万公顷以上,基本农田保护率在85.06%。2008年,全市各级政府严格执行耕地保护,特别是基本农田保护的各项制度和措施,市、县、乡、村、组、农户层层签订耕地保护责任书,从严查处违法违规占用耕地,特别是占用基本农田的行为。全市耕地保有量在88.6万公顷以上,基本农田稳定在76.12万公顷以上,基本农田保护率达86%。2009年,根据第二次土地调查结果显示,全市有耕地面积约为95.2万公顷,高于省定88.63万公顷的耕地保有量6个百分点,基本农田面积稳定在75.72万公顷以上。开展基本农田保护清查,修订完善基本农田保护制度,设立的基本农田保护地块全部上图、上表。
2010年,全市共签订耕地保护责任书127.19万份,其中乡村签订2572份、村组签订3.12万份、组户签订123.79万份,聘请基本农田保护监督员2800多人。2010年底,全市土地总面积1508528公顷,占全省总面积的8.9%。其中:耕地952007公顷,占土地总面积的63.28%;园地占土地总面积的0.2%;林地162556公顷,占土地总面积的11%;草地31330公顷,占土地总面积的2%;城镇村及工矿用地179764公顷,占土地总面积的12%;交通运输用地49707公顷,占土地总面积的3.3%;水利及水利设施用地109293公顷,占土地总面积的7.2%;其他土地18514公顷,占土地总面积的1.2%。由于历史的原因,全市土地粗放利用和资源日趋紧缺的形势非常严峻,全市人均耕地仅为1.68亩,低于全省平均水平。
2011年,全市完成省、市、县3级耕地保护档案的备案,完善市、县(区)、乡、村、组5级土地监察网络机构,聘请村级国土资源协管员2361名。2012年,市政府与省政府及县、区主要领导分别签订驻马店市2012年耕地保护目标责任管理书。各县区层层签订耕地保护责任状,明确任务,落实责任,强化政府第一责任人意识。全市耕地面积为95.28万公顷,超省定目标6.65万公顷;基本农田面积为77.24万公顷,超省定目标1.52万公顷。不仅实现稳中有升,还为郑州、济源两市代保基本农田6000公顷,为市县财政收取代保金23.9亿元。
二、土地开发复垦与管理
全区土地开发复垦与管理工作,随着工业建设项目的扩大和城市建设的发展,逐步得到重视并常态化、规范化开展。1992年,全区土地管理坚持“开源”与“节流”并举,推进土地管理体制和使用制度改革。全年各项建设占用耕地118.4公顷,地区土地管理局参与前期论证、工程选址、初步审查项目65个,用地78公顷;上报省批复项目5个,用地11.07公顷。通过审查报批,共核减不合理用地2.78公顷。全区共开发、复垦农用地182.93公顷,其中耕地105.2公顷。
1997年,中央明确提出“积极推进土地整理,搞好土地建设”,这是土地开发整理首次出现在中央的文件中。1998年,驻马店地区按照“谁整理、谁开发、谁受益”的原则,调动多方积极性进行土地资源的开发和利用。加大土地整理和土地开发复垦力度,着重对各县、乡废弃砖瓦窑厂和西部、南部浅山丘陵区进行复垦整理。遂平县嵖岈山乡开发整理土地600公顷,其经验在全区推广。当年全区调整、利用闲置土地73.3公顷,土地开发复垦650公顷(其中耕地500公顷),比1997年提高5个百分点,完成省下达的土地开发复垦指标。1999年5月,地区成立以主管专员为组长,地直有关单位领导参加的土地开发整理复垦工作领导小组。行署下发《关于进一步加强土地开发整理工作的意见》,提出土地开发整理产业化经营的新思路,在全区组织申报国家和省级土地整理示范区,建立全区土地开发整理项目库,规范土地开发整理项目的管理。1999年9月,行署在正阳召开全区土地整理现场会,正阳县以村庄归并为主要形式的农用地整理经验,得到与会的国土资源部有关方面负责人和省局领导的充分肯定。遂平县列入第一批省级示范区,并申报国家级示范区。当年,全区完成土地开发整理复垦1872.23公顷,其中补充耕地882.99公顷,超额完成省政府下达的856公顷的目标任务,首次实现耕地占补平衡有余。
2000年5月,成立驻马店地区土地开发整理复垦工作技术指导组,各县区成立土地整理领导小组和工作班子,具体负责项目申报和资金管理,并协助省、地做好检查、验收工作。鼓励社会各方面投资,进行土地开发整理,促进土地整理的产业化经营。截至2000年底,全区已完成开发整理耕地815.13公顷,立项128个,设立省级土地开发整理示范区1个,正阳县村庄整理和泌阳县土地开发整理已列为国家土地开发整理重点项目。
2001年,全年共完成开发整理耕地补充耕地661.7公顷,净增耕地154.07公顷,连续3年实现占补平衡有余。平舆县辛店乡、上蔡县大路李乡土地开发整理被列为省级重点项目。2002年,全面实行建设用地项目补充耕地与土地开发整理项目挂钩制度,建立土地开发整理复垦项目“三库一台账”(耕地后备资源库、土地开发整理库、耕地储备库、对占补平衡的按宗地建立台账)。当年非农业建设项目占用耕地78.3公顷,按照“占一补一”原则,补充耕地80.1公顷,实现占补平衡。泌阳县陈庄乡、正阳县兰青乡两2个国家级土地整理项目及省级平舆县辛店乡土地开发整理项目工作进展顺利。2003年,全市全年完成补充耕地223.5公顷,全市基本农田保护面积稳定在78.04万公顷,继续保持全国耕地保护先进市荣誉。2004年,全市非农业建设占用耕地474.4公顷(含上武高速公路占用耕地),补偿耕地486公顷,连续6年实现耕地占补平衡。2005年,全年各项建设占用耕地213.56公顷,补充耕地215.23公顷。2006年,全市完成和正在实施的国家土地整理项目14个,面积8万多亩,总投资1.02亿元;另有9个已经国土资源部公布入库;全年全市完成土地整理复垦补充耕地项目201个,新增耕地1000余公顷,全市各项建设占用耕地672.4公顷,完成补充耕地673.6公顷。
2007年,为切实搞好现有村庄、荒坡、荒滩、荒沟、废弃地的综合治理,市政府成立由常务副市长牵头、主管国土和农业的副市长具体负责、市直有关部门参加的土地综合整治联席会议,统筹安排全市所有涉农项目和资金,集中用于农村的土地综合整治。通过规范机制、多元化投资、市场运作等有效措施,形成整体合力,共整理出耕地666.67公顷。2008年,全年全市共批准耕地占补平衡入库项目255个,项目规模9259公顷,批准指标项目149个,规模6053公顷,投资约3.6亿元;已验收的项目57个,面积1232公顷;全市共经批准占用耕地1065.41公顷,共完成补充耕地1065.56公顷。2009年,全市共拆除新建、复建黏土砖瓦窑53座,复垦土地2186.67公顷。2010年,全市列入考核范围的补充耕地项目58个,建设占用耕地总面积964.3公顷,补充964.38公顷。2011年,全市共实施完成耕地占补平衡10个批次61个土地整理复垦开发项目,建设总规模2163.68公顷,新增耕地1644.95公顷,通过省厅报备1543.76公顷。全市成功申报汝南县金铺等2乡镇、遂平县玉山等4乡镇、平舆县阳城等4乡镇和西平县吕店等4乡镇10万亩以上规模的土地整治项目,省计划总投资9.25亿元,总建设规模4.87万公顷,建成后可新增耕地300.21公顷,当年到位资金3.5亿元。全市上报省国土资源厅备案的土地综合整治项目42个,项目建设总规模2.8万公顷,投资总额40.12亿元,农用地整理面积1.74万公顷,拆旧区复垦面积2568.63公顷,新建区面积1655.27公顷。
2012年,实行耕地“占一补一、先补后占”制度,全市共实施完成占补平衡项目7个批次96个,涉及上蔡、泌阳、确山、遂平、正阳、平舆和驿城区7个县(区),已验收并在省厅报备的指标4.26万亩,通过报备系统核销2692.67公顷,其中用于全市建设用地批次补充耕地3326.67公顷,用于外市易地占补平衡1040公顷,收入5.3亿元。实施土地开发整理项目,全年新增耕地22240公顷,是2011年的1.5倍,同比增长47%;历史第一次在汝南县金铺等2乡镇、遂平县玉山等4乡镇、平舆县阳城等4个乡镇和西平县吕店乡同时实施4个6666.67公顷以上的土地整治项目,总建设规模48666.67公顷,完工后将新增耕地面积314.83公顷,计划总投资约9.25亿元,第一、二批省投资金已下达4.09亿元。至2012年底,下达资金的项目主体工程已基本完工,总体工作进展顺利。组织开展“千村整治”示范工程,全年共上报农村土地综合整治项目42个,共涉及97个行政村、136个自然村、7.49万户、29.73万人,项目建设总规模63333.33公顷,建新区建成后可节约建设用地1966.66公顷万亩。同时,申请省财政资金补助项目32个,共涉及82个行政村、193个自然村、62231户、246122人,项目建设总规模50986.67公顷,预算总投资108亿元,可节约建设用地1533.33公顷,全年下达省补资金2.13亿元,2012年共为34个新型农村社区提供用地保障和3.13亿的资金支持,主要用于新型农村社区的基础设施建设,其中万人社区13个。不仅缓解县域经济发展用地压力,还实现保护耕地、节约集约用地、改善农村生产生活条件等多重目标。
第六节 土地管理机构
1965年7月驻马店专署建立,在民政部门设立土地管理科,管理农村宅基地,在计划建设委员会设农业科,负责建设用地的审查。1978年底,地区成立建设委员会,管理国家建设用地的审查报批,地区农业局设立土地管理科,管理农村宅基地。1981年底,地区基本建设委员会增设农村房屋建设科。各县城乡建设环境保护局增设农村房屋建设股,乡政府配备生产建设助理兼管村镇建设工作。随着《中华人民共和国土地管理法》颁布实施,1987年3月,驻马店地区土地管理局成立,由地区计划建设委员会代管,副处级规格,内设办公室、土地管理科、国土规划办、农业区划科,有工作人员16人;各县(市)随之相继成立相应土地管理机构,均为正科级规格,统管全区城乡土地和地政地籍工作;乡(镇)成立土地管理所(站),部分行政村配备1名专职或兼职的土地管理员,形成地、县、乡、村四级土地管理网络。1992年3月,农业区划科归地区农村经济工作委员会。同年4月,撤销国土规划办,驻马店地区土地管理局设立办公室、法规监察科、建设用地科、地政地籍科。
1995年12月,地区行政机构改革,地区土地管理局升格为正处级,内设办公室、建设用地与土地市场管理科、地政地籍管理科、法规监察宣教科法规监察科、土地勘察评估所及土地利用咨询服务中心。地区土地局的主要职责是:统一管理全区城乡地政、地籍工作,调处土地权属纠纷,主管全区土地的征用、划拨、出让工作;负责土地使用权转让、出租、抵押的权属管理和监督检查;依法制止和纠正各种土地违法行为,查处各类重大土地违法案件;会同有关部门抓好土地估价和土地税费的征收工作;负责企业重组、改制中土地处置形式的监督管理及农村集体土地的流转管理;研究制定全区土地管理体制和土地使用制度改革方案并组织实施。
2000年8月,驻马店撤地设市,原地区土地管理局改称驻马店市土地管理局,下设办公室、地政地籍科、建设用地科、法规监察科和土地勘测评估所、土地利用咨询服务中心。2001年9月,原驻马店市(县级市)土地管理局、原市(县级市)地质矿产局、驿城区土地管理局合并,成立新的驻马店市国土资源局,行政编制47人。新成立的市国土资源局的行政职责是:主管全市土地资源与土地资产、矿产勘测与矿产资源管理工作。内设办公室、人事教育科、财务科、用地审批与耕地保护科、地籍测绘管理科、土地利用管理科、规划科技科、地质勘查科、法规监察科、矿产资源开发管理科、监察室、机关党委12个科室,并设驿城区直属分局和高新开发区分局。
2005年7月,根据国家、省有关文件要求,市政府下发《关于做好国土资源管理体制改革工作的通知》,全市各县区统一设置国土资源管理机构,为同级人民政府工作部门,其机构编制由同级人民政府管理。土地、矿产分设的进行合并;全市179个乡镇设立国土资源所,为县级国土资源主管部门派出机构,核定5人编制,经费全额列入县区级财政预算;市设国土资源执法支队,县区设国土资源执法监察大队,为财政全供事业单位。2009年,全市各级政府共投资2000多万元,用于基层国土资源所的硬件建设。进一步明确基层所10项职责,全市180个基层所达到规范化建设标准的有156个。2011年,全市189个国土所,有162个达到规范化建设标准,达标率85.7%。
2012年,市国土资源局机关设办公室、调控监测科、人事教育科、财务科、用地审批科、地籍和耕地保护科、测绘管理科(驻马店市测绘管理局)、土地利用科、矿产资源管理开发科、地质勘查环境科、执法监察科(信访科)、规划科技科、行政审批科13个科室(不含纪检监察室、机关党委),设土地储备中心、土地整理中心、国土资源执法监察支队、征地事务所、地产评估所、职工培训中心、土地市场服务中心、地质环境监测站、城区分局、开发区分局、产业集聚区办公室、平川造地公司12个直属事业和企业单位。总编制326人(行政编制51人、事业编制275人),实有人数430人。市国土资源局班子成员为1正、5副、1纪检、1总工及其他处级干部共14人。业务上辖遂平、西平、上蔡、汝南、平舆、新蔡、正阳、确山、泌阳县、驿城区9县1区。全市国土资源系统共有干部职工2814人。其中:行政编制人数211人,事业、企业编制2603人;基层国土所189个1242人(财政供给900人,自收自支342人)。